Ottawa, 2010, Autorité juridictionnelle des cours internationales à l’égard des cours nationales : le cas de la Cour de Justice de l’UEMOA

M. Abraham D. ZINZINDOHOUE

Ancien Ministre, ancien Président de la Cour Suprême du Bénin et de la Cour de Justice de l’Union Économique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA)

L’Union Économique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) a été créée par le Traité de Dakar du 10 janvier 1994 et regroupait à l’origine les sept pays de l’Afrique de l’Ouest ayant en commun l’usage du Franc CFA (Bénin, Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Mali, Niger, Sénégal et Togo).
Le Traité est entré en vigueur le 1er août 1994, après sa ratification par les États membres.

La Guinée-Bissau est devenue le 8ème État membre de l’Union, le 02 mai 1997 en conformité d’un accord d’adhésion.
Sans préjudice des objectifs définis dans le Traité de l’Union Monétaire Ouest Africaine (UMOA), l’UEMOA poursuit, dans les conditions établies par le Traité de Dakar, la réalisation des objectifs ci-après :
- Renforcer la compétitivité des activités économiques et financières des États membres dans le cadre d’un marché ouvert et concurrentiel et d’un environnement juridique rationalisé et harmonisé ;
- Assurer la convergence des performances et des politiques économiques des États membres par l’institution d’une procédure de surveillance multilatérale ;
- Créer entre États membres un marché commun basé sur la libre circulation des personnes, des biens, des services, des capitaux et le droit d’établissement des personnes exerçant une activité indépendante ou salariée, ainsi que sur un tarif extérieur commun et une politique commerciale ;
- Instituer une coordination des politiques sectorielles nationales, par la mise en œuvre d’actions communes et éventuellement de politiques communes notamment dans les domaines suivants : ressources humaines, aménagement du territoire, transports et télécommunications, environnement, agriculture, énergie, industrie et mines ;
- Harmoniser, dans la mesure nécessaire au bon fonctionnement du marché commun, les législations des États membres et particulièrement le régime de la fiscalité.

Pour atteindre ces objectifs, le Traité de l’UEMOA a mis en place un certain nombre d’Organes qui agissent dans la limite des attributions qui leur sont conférées et dans les conditions prévues par les Traités de l’UMOA et de l’UEMOA. Il s’agit de :
- la conférence des Chefs d’État et de Gouvernement qui définit les grandes orientations de la politique de l’Union ;
- du Conseil des Ministres, dont le rôle est d’assurer la mise en œuvre des orientations générales définies par la Conférence des Chefs d’État et de Gouvernement. Il peut, dans ce domaine, déléguer à la Commission l’adoption des règlements d’exécution des actes qu’il édicte.
- de la Commission, qui joue un rôle central dans le dispositif institutionnel de l’Union car, politiquement indépendante des gouvernements nationaux, elle sert de trait d’union entre l’Union, les États membres, les États tiers et autres Organisations internationales dans un système où, les États membres restent des pays souverains et indépendants mais exercent une partie de leur souveraineté en commun, afin d’acquérir sur le plan économique une situation et une influence qu’aucun d’entre eux ne pourrait posséder seul.
- Mais au-delà de ce rôle, la Commission s’est vue reconnaître de larges pouvoirs sur lesquels elle doit s’appuyer pour faire atteindre à l’UEMOA, les objectifs qu’elle s’est fixée. C’est ainsi que l’article 26 du Traité lui confère, en vue du bon fonctionnement et de l’intérêt général de l’Union, des pouvoirs propres qui sont complétés par d’autres attributions émanant soit du même Traité (Droit primaire), soit du droit dérivé UEMOA (Règlements, Directives, Décisions, etc.).

- Au total, la Commission de l’UEMOA dispose de compétences diverses regroupées, de manière non exhaustive, dans les domaines de l’exécution et de la gestion, de la coopération internationale, de l’impulsion de la construction communautaire et de l’application du droit communautaire.
- de la Cour des Comptes dont la mission est d’assurer le contrôle de l’ensemble des comptes des organes de l’Union, tant du point de vue de la régularité que de l’efficacité de l’utilisation des ressources ;
- de la Cour de Justice qui, aux termes des dispositions de l’article 1er du Protocole additionnel n° I, est chargée de veiller au respect du droit quant à l’interprétation et à l’application du Traité de l’Union. Le poids de la Cour de Justice dans l’architecture institutionnelle et le rôle qu’elle doit jouer dans l’atteinte des objectifs de l’Union sont donc considérables. En effet, si la violation des normes adoptées doit rester sans sanction, on peut affirmer sans se tromper qu’il n’y aura point d’intégration effective. La Cour de Justice de l’UEMOA exerce sa mission à l’intérieur d’un système juridique propre à cet espace, sur la base d’une compétence d’attribution découlant des dispositions des articles 38 du Traité, 1er, 5 à 17 du Protocole additionnel n°1 relatif aux organes de contrôle et des textes subséquents, conformément à une procédure spécifique et en collaboration avec les tribunaux des États membres dans le cadre d’un dispositif qui intègre les deux systèmes qui, quoique différents, ont tous les caractères d’une organisation juridictionnelle interne.

A côté de ces Organes, le Traité a également créé au sein de l’Union, un Comité Interparlementaire (Organe de contrôle parlementaire, en attendant la création d’un Parlement de l’Union), des organes consultatifs et des institutions spécialisées autonomes (BCEAO et BOAD) qui concourent également à la réalisation des objectifs de l’Union.

La mise en œuvre d’un processus d’intégration économique nécessite toujours, au-delà du Traité qui en constitue le socle, la production et l’application de normes juridiques destinées à la poursuite d’objectifs prédéfinis.

Des structures ayant vocation à l’intégration économique ou à l’harmonisation juridique existent en Afrique. On peut en citer la Communauté Économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), la Communauté Économique et Monétaire de l’Afrique Centrale (CEMAC), l’Organisation pour l’Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires (OHADA), l’Union Économique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA)… Aucune d’elle n’a échappé à la règle consistant à produire ses propres normes, lesquelles normes priment sur les droits nationaux.

En effet, le principe de primauté a été posé par la Cour de Justice des Communautés Européennes sur la base d’une interprétation globale du système communautaire et eu égard à l’absence d’une clause générale de supériorité du droit communautaire sur les droits nationaux dans les traités constitutifs dont elle a pour mission d’assurer l’interprétation et l’application uniforme .

Le principe de primauté est celui selon lequel l’ensemble du droit communautaire prime sur l’ensemble du droit national. Cela signifie qu’en cas de contradiction entre une norme communautaire et une norme nationale, il conviendra toujours d’écarter la seconde au profit de la première.

Ce principe de primauté est repris dans les Traités instituant les Organisations africaines précitées, notamment à article 6 du Traité UEMOA. Il résulte de cet article 6 que « Les actes arrêtés par les organes de l’Union pour la réalisation des objectifs du présent Traité et conformément aux règles et procédures instituées par celui-ci, sont appliqués dans chaque État membre nonobstant toute législation nationale contraire, antérieure ou postérieure. »
Ce principe permet donc à lui seul d’entrevoir la manifestation d’une certaine autorité juridictionnelle des Cours communautaires à l’égard des Cours nationales.

Dans l’espace couvert par l’Union Économique et Monétaire Ouest Africaine, où nous allons circonscrire notre intervention cette autorité juridictionnelle de la Cour communautaire à l’égard des Cours nationales se manifeste dans la nature horizontale ou verticale de la relation existante entre la Cour communautaire et les Cours nationales.

Ainsi, l’autorité juridictionnelle qui découle de la relation horizontale se manifeste à travers le mécanisme mis en place pour permettre à la Cour de Justice de l’UEMOA de veiller au respect du droit quant à l’interprétation et à l’application du droit communautaire, le recours préjudiciel, tandis que celle découlant de la relation verticale se manifeste à travers la force attachée aux décisions de la Cour de Justice communautaire.
Faut-il le rappeler, la Cour est compétente, selon l’article 15, du Règlement n°01/96/CM portant règlements de procédure de la Cour de Justice de l’UEMOA, pour connaître :
- du recours en manquement ;
- du recours en appréciation de légalité (ou en annulation) ;
- du plein contentieux de la concurrence ;
- du recours du personnel de l’Union,
- du recours en responsabilité (non contractuelle) ;
- du recours préjudiciel ;
- des avis, des recommandations ;
- des clauses d’arbitrage.

De tous ces recours, c’est le recours préjudiciel qui nous permet de mettre en exergue les rapports horizontaux (I) d’une part et les rapports verticaux (II) d’autre part, entre la Cour communautaire de l’UEMOA et les juridictions nationales des pays membres de l’Union.

I. Les rapports horizontaux ou apparente horizontalité

Le mécanisme du recours préjudiciel est le symbole de la relation horizontale entre la Cour de Justice de l’UEMOA et les Cours nationales et la manifestation de l’apparence d’absence d’autorité juridictionnelle de la Cour communautaire.
Le recours préjudiciel est une procédure par laquelle une juridiction nationale ou une autorité à fonction juridictionnelle pose à la Cour de Justice une question portant sur l’interprétation ou l’appréciation de la légalité, c’est-à-dire la validité d’une norme communautaire, dans un litige dont elle est saisie.

C’est le procédé technique choisi par le législateur communautaire pour assurer l’application uniforme du droit communautaire, plus exactement pour assurer en toutes circonstances, à ce droit, le même effet dans tous les États membres de l’Union.

Ainsi, il apparaît comme dialogue de juge à juge, c’est-à-dire qu’il constitue un mécanisme de coopération judiciaire au service des États membres. Comme tel, il permet aux juridictions des États membres qui sont appelées à appliquer le droit communautaire aux litiges portés devant elles, de prononcer le sursis à statuer et d’interroger la Cour de Justice sur l’interprétation ou la validité de la norme communautaire.

Le recours préjudiciel en interprétation

L’interprétation demandée peut porter sur l’ensemble du droit communautaire de l’Union. Elle est nécessaire pour garantir l’interprétation et l’appréciation uniforme du droit communautaire UEMOA.

Toutefois, la Cour de Justice interprète sans pour autant appliquer, parce que l’interprétation donnée par la Cour de Justice ne doit pas comporter une application du droit communautaire à une affaire donnée ; la Cour de Justice n’étant pas appelée à trancher directement le cas soumis au juge national.
L’utilisation de l’interprétation donnée par la Cour de Justice relève toujours et exclusivement du juge national.

L’interprétation donnée par la Cour de Justice doit être suffisamment concrète pour être utile à la juridiction de renvoi, c’est-à-dire que la Cour de Justice doit se borner à fournir au juge national les éléments d’appréciation qui lui sont nécessaires en l’éclairant sur le sens et la portée du droit communautaire.

Le recours préjudiciel en validité

Le recours préjudiciel vise également à apprécier la validité c’est-à-dire la légalité des actes énumérés plus haut mais résultant du droit dérivé. En effet, aux termes de l’article 12 du Protocole Additionnel N°1 « la Cour de Justice statue à titre préjudiciel, sur l’interprétation du Traité de l’Union… », Ce qui exclut de l’appréciation de validité, le Traité, les Protocoles Additionnels et Actes additionnels pris par la Conférence des Chefs d’État et de Gouvernement.

Toutefois, dans le cadre du contentieux de la Fonction Publique Communautaire, un recours en annulation ou appréciation en légalité d’un Acte Additionnel (recours direct) a pu prospérer dans une célèbre affaire : Eugène YAÏ contre la Conférence des Chefs d’État et de Gouvernement de l’UEMOA.

Cette affaire n’a connu son épilogue qu’au terme de trois arrêts : Arrêts n°3/2005 du 27 avril 2005 ; n° 01/2006 du 05 avril 2006 et Arrêt n°01/2008 du 30 avril 2008. Tous confirment la compétence de la Cour qui fait ainsi œuvre jurisprudentielle et qui fait une distinction fondamentale au plan de la doctrine entre Acte additionnel de portée générale « Les Actes additionnels au Traité de l’Union qui le complètent sans pour autant le modifier » et « Acte Additionnel à portée individuelle qui est susceptible de faire grief ».
Les premiers analysés comme Actes de gouvernement sont inattaquables devant la Cour et jouissent de l’immunité de juridiction, alors que le second est susceptible de recours en annulation ou appréciation de légalité.
L’appréciation en validité, dans le cadre d’un recours préjudiciel, est en réalité une appréciation en légalité. C’est pourquoi, lorsqu’elle statue, la Cour de Justice à l’instar de la Cour de Justice des Communautés Européennes (CJCE), se borne à mentionner dans son dispositif « dit pour droit » ou l’acte visé est « invalide ».

La Cour de Justice ne peut prononcer l’annulation de l’acte déclaré invalide. Cette faculté appartient à l’institution ou l’organe dont il émane.
Les autorités nationales doivent rapporter les actes pris sur le fondement ou en application de l’acte déclaré « invalide ».

La conséquence est que les juridictions nationales sont habilitées à donner suite à l’exception d’illégalité qui a motivé le renvoi en écartant l’application de l’acte dans l’affaire dont elles sont saisies au principal.

En conséquence de ce qui précède, on peut dire qu’en apparence, le mécanisme du recours préjudiciel n’apparaît pas comme la manifestation de l’autorité juridictionnelle de la Cour communautaire à l’égard des Cours nationales.

En réalité, même en l’absence d’un rapport hiérarchique parfait, l’apparence sus-décrite est trompeuse. En effet, le mécanisme du recours préjudiciel doit obligatoirement être usité par les Cours nationales dans certains cas (A) et le contenu des arrêts rendus dans ce domaine s’impose aux Cours nationales (B), ce qui constitue la manifestation d’une autorité hiérarchique. Le mécanisme d’exécution des arrêts de la Cour de Justice de l’UEMOA (C) en est une autre manifestation.

II. Les rapports verticaux ou véritable verticalité

Le recours préjudiciel consacre les manifestations de l’autorité juridictionnelle de la Cour de Justice de l’UEMOA à l’égard des Cours nationales dans le cadre d’une relation verticale.

A. L’obligation pour les cours nationales de recourir au mécanisme du recours préjudiciel

Aux termes de l’article 12 du Protocole Additionnel n°1, la Cour statue à titre préjudiciel sur l’interprétation du Traité de l’Union, sur la légalité et l’interprétation des actes pris par les Organes de l’Union, sur la légalité et l’interprétation des statuts des organismes créés par un acte du Conseil quand une juridiction nationale ou une autorité à fonction juridictionnelle est appelée à en connaître à l’occasion d’un litige.

Les juridictions nationales statuant en dernier ressort sont tenues de saisir la Cour de Justice. Pour ces juridictions donc, le recours préjudiciel est une obligation, si et seulement, se pose une question d’interprétation ou d’appréciation de validité d’un acte de droit communautaire à leur niveau.
La saisine de la Cour de Justice par les autres juridictions nationales ou les autorités à fonction juridictionnelle est facultative.

L’importance du recours préjudiciel comme mécanisme de coopération entre la Cour de justice de l’UEMOA et les juridictions des États membres est réaffirmée par l’article 14 du Protocole Additionnel n°1.

En effet, cet article dispose que « Si à la requête de la Commission, la Cour de Justice constate que, dans un État membre, le fonctionnement insuffisant de la procédure de recours préjudiciel permet la mise en œuvre d’interprétations erronées du Traité de l’Union, des actes pris par les Organes de l’Union ou des statuts des organismes créés par un acte du Conseil, elle notifie à la juridiction supérieure de l’État membre, un arrêt établissant des interprétations exactes. Ces interprétations s’imposent à toutes les autorités administratives et juridictionnelles dans l’État concerné ».

En conséquence de ce qui précède, un État membre dont les juridictions ne respectent pas l’obligation de recourir au mécanisme du recours préjudiciel pourrait se voir rappeler à l’ordre ou condamner pour manquement à ses obligations sur poursuites initiées par la Commission.

Il existe cependant des dispenses par rapport à l’obligation d’utiliser le mécanisme du recours préjudiciel. Il en est ainsi dans le cas de ce que les théoriciens du droit ont appelé « la théorie de l’acte clair ».

En effet, pour les Cours nationales, l’obligation d’utiliser le mécanisme du recours préjudiciel disparaît au cas où l’application correcte du droit communautaire peut s’imposer avec une évidence telle qu’elle ne laisse aucun doute raisonnable sur la manière de résoudre la question posée.

La CJCE dans une affaire CILFIT du 6-10-1982, Affaire 283/81- Recueil page 314, a également posé les bases d’une autre dispense en jugeant en ces termes « le juge national est dispensé de l’obligation de saisir la Cour d’une question matériellement identique à une question ayant déjà fait l’objet d’une décision à titre préjudiciel ».

B. L’obligation pour les cours nationales de respecter le contenu des arrêts rendus sur renvoi préjudiciel

Cette obligation se manifeste à travers la force obligatoire et la portée générale de l’arrêt rendu sur renvoi préjudiciel.

La force obligatoire signifie que la décision de la Cour de Justice donne une réponse obligatoire à la question qui lui a été posée dans le cadre du litige principal et que la juridiction nationale est liée par la réponse donnée par la Cour de Justice.

La Cour de Justice des Communautés Européennes a précisé cette force obligatoire des décisions préjudicielles en disposant que l’arrêt préjudiciel lie le juge national pour la solution du litige au principal, et a l’autorité de la chose jugée (CJCE ord.5 mars 1986 Aff. Wunsche. 69/85 Rec. 947).

Cependant le juge national peut toujours réinterroger la Cour de Justice avant de trancher le litige lorsqu’il se heurte à des difficultés de compréhension ou d’application de l’arrêt ; lorsqu’il pose à la Cour une nouvelle question de droit ou lorsqu’il lui soumet de nouveaux éléments d’appréciation susceptibles de conduire la Cour à répondre différemment à une question déjà posée.

La portée générale signifie que l’arrêt préjudiciel a des effets, au-delà des juridictions nationales saisies du litige principal, à l’égard des parties à d’autres litiges similaires devant n’importe quelle juridiction de l’ensemble des États membres de l’Union.
Par exemple l’interprétation donnée par la Cour de Justice dans un arrêt préjudiciel s’impose à l’ensemble des juridictions des États membres qui doivent l’appliquer scrupuleusement à l’ensemble des affaires dans lesquelles le texte concerné est invoqué.

Si la Cour de Justice déclare invalide un acte, l’arrêt en appréciation de validité va avoir une portée générale parce que tous les juges des États membres auront l’obligation de refuser d’en faire application à chaque fois qu’une exception d’illégalité est soulevée.

Aux termes de l’article 13 du Protocole Additionnel n° 1, « les interprétations formulées par la Cour de Justice dans le cadre de la procédure de recours préjudiciel, s’imposent à toutes les autorités administratives et juridictionnelles dans l’ensemble des États membres. L’inobservation de ces interprétations peut donner lieu à un recours en manquement. »

C. Le mécanisme d’exécution des arrêts de la Cour de Justice de l’UEMOA

Dans le cadre de la mise en œuvre des normes communautaires UEMOA, il était absolument nécessaire d’accorder une place importante à l’exécution effective des arrêts rendus par la Cour de Justice à l’encontre des auteurs de violations. En effet, l’inexécution de ces arrêts peut rendre le droit communautaire inopérant et illusoire au préjudice des objectifs de la communauté et partant, de l’économie des États membres.
Le législateur UEMOA a plus ou moins fait de cette question, une préoccupation majeure. La solution qu’il a proposée n’écarte pas cependant les possibilités d’interprétation.

En effet, si les arrêts de la Cour de Justice sont obligatoires en vertu des articles 20 du Protocole additionnel n° 1 et 57 du Règlement de procédures , la question se pose de savoir si ces dispositions suffisent à permettre leur exécution dans les États membres sans la formalité de l’exéquatur.
L’occasion n’a pas encore est donnée à la Cour de Justice de se prononcer sur la question. Mais nous pensons que l’intervention du principe de primauté du droit communautaire sur le droit national des États permet d’aller dans le sens de l’exécution sans exéquatur et par application des procédures nationales.

La pertinence juridique de cette position s’appuie également sur l’article 46 du Traité qui précise que les décisions du Conseil des Ministres ou de la Commission de l’UEMOA qui comportent, à la charge des personnes autres que les États, une obligation pécuniaire forment titre exécutoire, et qui ajoute que :
- si l’exécution forcée de ces titres est régie par les règles de procédure civile en vigueur dans l’État sur le territoire duquel elle a lieu, la formule exécutoire est apposée, sans autre contrôle que celui de la vérification de l’authenticité du titre, par l’autorité nationale que le Gouvernement de chacun des États membres désignera à cet effet ;
- après l’accomplissement de ces formalités, l’exécution forcée peut être poursuivie en saisissant directement l’organe compétent selon la législation nationale ;
- l’exécution forcée ne peut être suspendue qu’en vertu d’une décision de la Cour de Justice de l’UEMOA et non de l’État membre dans lequel elle a lieu...
Il résulte de ce qui précède que dans ce domaine, les Cours nationales n’ont aucun moyen de contrôler la régularité des titres exécutoires d’origine communautaire et doivent tout simplement en assurer l’exécution effective selon les procédures nationales.

Il s’y ajoute, pour le cas particulier de l’exécution des arrêts rendus sur recours en manquement qui constatent qu’un État membre a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu du Traité de l’Union, cet État est tenu de prendre les mesures que comporte l’exécution des arrêts de la Cour.
Cela veut dire que tous les organes de l’État membre concerné, y compris les Cours nationales, ont l’obligation d’assurer, dans les domaines de leurs pouvoirs respectifs, l’exécution desdits arrêts car aucun État membre ne peut se retrancher derrière l’indépendance de sa Justice.
Conclusion

Malgré tout ce qui précède, il y’a lieu d’insister sur l’absence de rapport hiérarchique, au sens de ce que l’on peut trouver dans une organisation judiciaire interne, entre les Cours nationales et la Cour de Justice de l’UEMOA.
Mais la mise en œuvre du principe de primauté implique pour le juge national, l’obligation d’écarter sa propre loi nationale au profit de la norme communautaire chaque fois qu’elle est contraire à cette dernière ou qu’elle empêche son invocation par un justiciable.

Il en résulte que « Le juge national chargé d’appliquer, dans le cadre de sa compétence, les dispositions du droit communautaire, a l’obligation d’assurer le plein effet de ces normes, en laissant au besoin inappliquée, de sa propre autorité, toute disposition contraire de la législation nationale, même postérieure, sans qu’il ait à demander ou à attendre l’élimination préalable de celle-ci par voie législative ou par tout autre procédé constitutionnel ».
Cette obligation, au-delà du fait qu’elle s’inscrit dans la nécessité d’assurer la pérennité aux Institutions d’intégration, explique toute la question de l’autorité juridictionnelle exprimée plus haut entre les Cours nationales qui, en tant que juges de droit commun du droit communautaire doivent s’en référer, dans l’objectif de recueillir l’exacte interprétation de ce droit, à la Cour communautaire et cette dernière dont la mission est d’assurer le respect du droit dans l’interprétation et l’application du Traité.