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Rapport de la Cour de cassation de France sur le droit pénal de l’environnement

 

Monsieur Paul CHAUMONT

Conseiller référendaire à la Cour de cassation de France


Le droit de l’environnement
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Depuis les années 1960, sous l’effet de la répétition des catastrophes écologiques, dont il apparu qu’elles pouvaient être une menace pour l’espèce humaine, la protection de l’environnement est devenue une préoccupation majeure de l’Etat.

Aux législations isolées portant sur les établissements dangereux, insalubres et incommodes, les produits chimiques, les parcs nationaux et l’industrie nucléaire, se sont ajoutées de nombreuses lois portant, notamment, sur les déchets, les installations classées, les produits chimiques, les organismes génétiquement modifiés, les risques technologiques et naturels, la chasse, l’eau et les déchets radioactifs.

La publication, le 18 septembre 2000, d’un code de l’environnement, a consacré, juridiquement, l’émergence d’un droit autonome de l’environnement.

Mais le texte le plus symbolique reste la charte de l’environnement, adoptée le 1er mars 2005, qui a été intégrée au bloc de constitutionnalité et qui proclame le droit de chacun à vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé.

La France s’est dotée ainsi de nombreuses règles, aujourd’hui proches de l’exhaustivité, qui sont destinées à assurer la protection de la nature contre les pollutions et les nuisances.

Pour en assurer l’effectivité, le législateur les a assorties, pour la plupart, de sanctions pénales, considérant que, de toutes les sanctions, celles qui résultent du droit pénal sont les plus efficaces.

Il a souhaité démontrer également, de cette façon, tout l’intérêt qu’il attache au respect de ces normes protectrices et à l’intérêt social qu’elles représentent.

La présente contribution a pour objet de présenter l’essentiel des contours de ce droit pénal de l’environnement.

1 Les infractions environnementales

1.1 L’élément légal

En application du principe de légalité des délits et des peines, énoncé par l’article 113-3 du code pénal, selon lequel nul ne peut être puni pour un crime ou un délit dont les éléments ne sont pas définis par la loi, ou par une contravention dont les éléments ne sont pas définis par un règlement, le droit de l’environnement est constitué par un ensemble de lois et de règlements, selon la répartition des compétences prévue par les articles 34 et 37 de la Constitution.

Mais si la détermination des sanctions et la décision de pénaliser un comportement relève de la loi, le Conseil Constitutionnel admet que le législateur puisse ériger en infractions des manquements à des obligations qui ne résultent pas de la loi (Cons. const. 10 nov. 1982, n° 82-145).
Or, en matière d’environnement, l’incrimination par renvoi est la règle, la définition d’infractions autonomes, c’est à dire dont les éléments constitutifs sont déterminés par une seule disposition, l’exception.

De plus, le droit pénal de l’environnement est, le plus souvent, extérieur au code pénal.

1.1.1 Un recours limité au droit commun

L’article 410-1 du code pénal, entré en vigueur le 1er mars 1994, inclut au nombre des intérêts fondamentaux de la nation l’équilibre de son milieu naturel et de son environnement, au même titre que son indépendance, l’intégrité de son territoire ou sa sécurité.

Pourtant, le législateur n’a accordé au droit de l’environnement, au sein du nouveau code pénal, qu’une place très réduite.

Ainsi, il n’a pas créé un délit unique de pollution du milieu naturel, sans doute pour éviter que, par sa généralité, il pénalise toutes les activités industrielles, ce qui ne serait pas non plus conforme à l’exigence de prévisibilité de la loi pénale.

La seule infraction écologique majeure qui a été insérée dans le code pénal est de nature criminelle. Il s’agit du terrorisme écologique, défini par l’article 421-2 comme le fait d’introduire dans l’atmosphère, le sol ou le sous-sol, l’eau ou les aliments, une substance de nature à mettre en péril la santé de l’homme ou des animaux ou le milieu naturel, sous réserve qu’il soit commis non seulement de manière intentionnelle mais encore dans le but de troubler gravement l’ordre public par l’intimidation ou la terreur.

La chambre criminelle de la Cour de cassation n’a encore jamais eu à connaître de ce crime, dont la caractérisation ne paraît pas aisée.

Cependant, certaines infractions prévues par le code pénal, sans être propres au droit de l’environnement, peuvent servir de fondement à des poursuites en cas d’atteinte à celui-ci.

Il en est ainsi du délit de mise en danger d’autrui, qui consiste, aux termes de l’article 223-1 du code pénal, à exposer autrui directement à un risque immédiat de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou un infirmité permanente, par la violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou le règlement.

Toutefois, ces dispositions sont interprétées strictement par la chambre criminelle.

C’est ainsi qu’elle n’a pas admis que les pouvoirs de police administrative conférés au maire et au préfet, par l’article 2212-2-5 du code général des collectivités territoriales pour le premier, par le décret du 13 mai 1974 pour le second, afin de leur permettre de contrôler les émissions polluantes dans l’atmosphère, créent à leur charge une obligation particulière de sécurité au sens de l’article 223-1 précité (Cass. crim. 25 juin 1996, Bull.crim. n° 274).

1.1.2 Un droit spécifique et évolutif

Le droit pénal de l’environnement est composé, pour l’essentiel, d’une juxtaposition de polices spéciales qui sont pénalement sanctionnées par des incriminations délictuelles et contraventionnelles qu’il appartient au juge pénal de faire respecter.

Elles sont réparties au sein de nombreux codes (code rural, code forestier, code de l’urbanisme, code de la santé publique) même si elles figurent, pour l’essentiel, dans le code de l’environnement.

A lui seul, ce seul code comprend vingt quatre polices différentes, qui correspondent à autant d’activités et de milieux concernés, qui peuvent être répartis en quatre domaines principaux :
la protection des milieux physiques (police de l’eau et de l’air) ;
protection des espaces naturels (police du littoral, des parcs nationaux, des réserves naturelles et des sites) ;
protection de la faune et de la flore (police de la protection de la faune et de la flore, de la chasse, de la pêche en eau douce) ;
protection des pollutions, des risques et des nuisances (police des produits chimiques et des biocides, des organismes génétiquement modifiés, des déchets, des risques naturels et technologiques, du bruit).

Les délits définis de façon autonome sont peu nombreux : l’article L.432-2, qui réprime l’atteinte à la faune piscicole d’eau douce, et l’article L.216-6, qui réprime la pollution des eaux du code de l’environnement, constituent des exceptions.

Le plus souvent, les lois de police n’incriminent un comportement que sous réserve de l’inobservation des prescriptions définies par l’administration, sous forme de décrets ou d’arrêtés.

Celles-ci, de nature physiques, chimiques ou acoustiques, sont élaborées par les corps techniques de l’Etat, ingénieurs, biologistes, naturalistes, qui définissent les conditions de fonctionnement des activités polluantes, les seuils de rejets dans l’air ou dans l’eau, les espèces animales ou végétales à protéger.

Le droit pénal de l’environnement se présente donc comme un droit complexe, mais aussi évolutif puisqu’il doit s’adapter sans cesse à l’évolution des connaissances scientifiques et techniques.

1.2 L’élément moral

Les contraventions, pour la plupart, peuvent être constituées indépendamment de tout élément moral, conformément au droit commun,

On peut noter toutefois que, s’agissant de la contravention de tapage nocturne réprimée par l’article R.623-2 du code pénal, la jurisprudence requiert, pour qu’elle soit établie, que le prévenu ait eu conscience du trouble causé au voisinage (Cass.crim. 19 novembre 1985, Bull.crim. n° 361).

Pour les délits, selon la jurisprudence de la chambre criminelle, “la seule constatation de la violation, en connaissance de cause, d’une prescription légale ou réglementaire, implique de la part de son auteur l’intention coupable exigée par l’article 121-3, alinéa 1er du code pénal” (pour un exemple récent, en matière d’installation classée, cf Cass. crim. 2 octobre 2007, pourvoi n° 07-81.194).

L’intention apparaît ainsi présumée, et il semble, à cet égard, que l’on soit presque revenu aux délits matériels. Ceux-ci résultaient d’une création prétorienne antérieure à l’entrée en vigueur du nouveau code pénal, et ils étaient punissables sans même qu’il soit nécessaire d’établir l’existence d’une faute.

Par ailleurs, le nouveau code pénal a introduit les délits involontaires qui résultent de la commission d’une faute non-intentionnelle, en prévoyant, qu’il y a également délit, lorsque la loi le prévoit, en cas de faute d’imprudence, de négligence ou de mise en danger délibérée de la personne d’autrui” (article 121-3 précité, alinéa 2).

Préoccupé par la multiplication des actions en responsabilité exercées contre les élus auxquels les victimes reprochaient leur imprudence ou leur négligence dans la mise en de leurs pouvoirs propres de police administrative, le législateur a complété l’article 121-3 par deux lois, la première, du 13 mai 1996, et la seconde, du 10 juillet 2000, qui imposent désormais une appréciation concrète des éléments constitutifs du délit involontaire et qui, dans le cas où la faute a été la cause indirecte du dommage, oblige à rapporter la preuve d’une violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou d’une faute caractérisée exposant autrui à un risque d’une particulière gravité.

Précisons que la chambre criminelle a adapté la définition de la faute caractérisée en matière environnementale en supprimant la référence à un risque causé à “autrui” (Cass.crim. 19 octobre 2004 ; Bull.crim. n° 247). Il suffit désormais que le risque encouru soit subi par l’environnement.

1.3 Les contraventions de grande voirie

Le dispositif répressif comprend également des contraventions de grande voirie dont la compétence relève du juge administratif.

Celles-ci résultent d’atteintes portées au domaine public, qui peut être maritime ou fluvial, ou aux dépendances domaniales qui relèvent notamment du Conservatoire du littoral et qui, pour la plupart, sont punissables de l’amende prévue par l’article 131-13 du code pénal pour les contraventions de 5e classe.

Pour que les infractions environnementales soient sanctionnées, encore faut-il que l’action publique soit exercée.

2 L’action publique

2.1 La mise en mouvement

Le droit de mettre en mouvement l’action publique appartient, par principe, au ministère public.

Mais certains fonctionnaires, expressément désignés par la loi, disposent également de cette prérogative.

Il en est ainsi, notamment, dans le domaine de la police de la pêche en eau douce, des ingénieurs du génie rural et des eaux et forêts, des directeurs départementaux de l’agriculture et de la forêt, des gardes champêtres, des agents de l’Office nationale de la chasse et de la faune sauvage ou, dans le cas d’infractions commises dans les bois et forêts, des ingénieurs de l’Etat chargés des forêts.

La victime dispose également, de ce droit, qu’elle peut exercer soit en citant directement l’auteur présumé de l’infraction devant le tribunal correctionnel ou de police, soit en se constituant partie civile devant le juge d’instruction compétent.

Cependant, l’article 2 du code de procédure pénale subordonne son action à la condition qu’elle ait “personnellement souffert du dommage directement causé par l’infraction”.

Cette exigence relative au lien de causalité et au préjudice allégué a été appliquée avec rigueur par la jurisprudence qui considère que l’exercice de l’action civile devant les tribunaux répressifs, doit demeurer exceptionnel.

Cette position restrictive, qui s’est manifestée lorsqu’il s’est agi d’associations qui se prévalaient de l’atteinte portée, non à leur patrimoine, mais à l’intérêt collectif qu’elles avaient pour mission de défendre, a incité le législateur à adopter la loi du 2 février 1995 (dite loi Barnier) qui facilite cette action, en permettant aux associations de protection de l’environnement, dès lors qu’elles ont reçu un agrément, d’exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits portant un préjudice direct ou indirect aux intérêts collectifs qu’elles défendent ou qui constituent une infraction aux dispositions législatives protectrices de l’environnement (L.142-2 du code de l’environnement).

De plus, certaines associations, non agréées, ont bénéficié d’habilitations spéciales aux mêmes fins (en matière d’installations classées et de police de l’eau par exemple).

Les personnes morales de droit public peuvent également se constituer partie civile lorsqu’un dommage affecte leur patrimoine ou lorsqu’elles sont intervenues matériellement ou financièrement pour atténuer un dommage causé par une installation classée (article L.514-16 du code de l’environnement), pour éliminer les déchets (article L.514-6), ou pour assurer la qualité, la circulation ou la conservation des eaux (article L.211-5).

De plus, la loi du 2 février 1995 a également habilité certains établissements publics à se constituer partie civile, lorsque surviennent des infractions qui portent atteinte à l’intérêt collectif qu’ils défendent : il en a été ainsi notamment de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie et du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres (article L.132-1 du code de l’environnement).

Ces dispositions ont été étendues notamment aux parcs naturels régionaux (loi du 9 juillet 1999) et à l’office national de l’eau (loi du 30 décembre 2006) et la chambre criminelle les a appliquées aux parcs naturels nationaux, qui avaient été omis par la loi (Cass. crim. 8 mars 1995, Bull.crim. n° 93).

2.2 Les personnes susceptibles de poursuites

2.2.1 Les personnes physiques

L’article 121-1 du code pénal dispose que nul n’est pénalement responsable que de son propre fait.

Mais lorsque l’infraction est commise à l’occasion d’une activité collective, qu’elle soit publique ou privée, la jurisprudence tend à retenir la responsabilité du dirigeant à qui il incombe de faire respecter la réglementation, même si les faits ont été commis par un préposé placé sous son autorité.

Dans ce cas, il est considéré que ce dirigeant a commis une faute personnelle en omettant de prendre toutes les dispositions qui auraient permis d’éviter l’infraction.

Il en est ainsi pour le directeur d’une usine de construction automobile à l’origine d’une fuite d’hydrocarbures (Cass.crim. 19 octobre 2004, Bull.crim. n° 247), ou d’un maire à la suite du dysfonctionnement d’une station d’épuration (Cass.crim. 3 avril 1996, pourvoi n° 95-80.072).

Ce dirigeant ne sera condamné que s’il a commis une faute, selon les distinctions qui ont été exposées ci-dessus. Mais il pourra s’exonérer de sa responsabilité en prouvant qu’il a délégué ses pouvoirs à un subordonné pourvu de la compétence et de l’autorité nécessaires pour veiller à l’observation des règles en vigueur.

C’est ainsi qu’un adjoint au maire, titulaire d’une délégation pour les fêtes et les cérémonies, a été déclaré coupable de tapage nocturne à l’occasion de l’organisation d’une fête dont il surveillait les émissions acoustiques à l’aide d’un appareil approprié
(Cass.crim. 4 septembre 2007, Bull.crim. n°193).

Certains textes prévoient expressément la responsabilité pénale du décideur.

C’est le cas de l’article L.541-48 du code de l’environnement en matière de déchets, qui soumet toutefois l’engagement de la responsabilité pénale du décideur à la condition qu’il ait “ sciemment laissé méconnaître par toute personne relevant de (son) autorité ou de (son) contrôle” les dispositions légales.


2.2.2 Les personnes morales

Depuis l’entrée en vigueur du nouveau code pénal, les personnes morales, ainsi que les personnes publiques, à l’exception de l’Etat, sont pénalement responsables des infractions commises pour leur compte par leurs organes ou leurs représentants (article 121-2), sachant que le cumul de responsabilité avec les personnes physiques est autorisé.

2.3 Les sanctions et la réparation

2.3.1 Les sanctions à l’égard des personnes physiques

Le tribunal peut prononcer les peines traditionnelles que sont l’emprisonnement, en matière criminelle et délictuelle, et l’amende.

Le montant de cette dernière peut être particulièrement élevé, et remplir ainsi une fonction dissuasive, particulièrement en cas de pollution marine (une amende d’un million d’euros est prévue par l’article L.218-10 du code de l’environnement) et d’installation classée (l’article L.514-9 dudit code prévoit une amende de soixante quinze mille euros).

Mais ce sont surtout les peines complémentaires qui sont les plus adaptées à la délinquance écologique.

Celles-ci, pour être prononcées, doivent être visées expressément par le texte d’incrimination.

Elles sont composées d’interdictions professionnelles (ex. celle d’élimination des déchets prévue par l’article L.541-16 du code de l’environnement), de mesures de confiscation (ex. celle des instruments de chasse, article L.428-9) et de mesures de publication (ex. du jugement ou d’un message, en cas d’infraction aux règles applicables aux organismes génétiquement modifiés, article L.536-7).

La remise en état des lieux dégradés (décontamination, destruction d’ouvrage) peut également être ordonnée en cas d’infractions à la police de l’eau (article L.216-6 du code de l’environnement), des sites (article L.341-19), des installations classées (article L.514-9) et des déchets (article L.541-46), et peut être prononcée à l’occasion d’un ajournement du prononcé de la peine, avec injonction d’une obligation de faire, sous astreinte.
2.3.2 Les sanctions à l’égard des personnes morales
L’amende encourue est égale au quintuple du maximum du montant encouru par les personnes physiques (articles 131-8 et 131-41 du code pénal pour les délits et les contraventions).

L’article 131-39 du code pénal prévoit d’autres sanctions, dont certaines peuvent être lourdes de conséquences, telles que la fermeture des établissements concernés pour une durée de cinq ans au plus, l’exclusion des marchés publics, mais également la confiscation de la chose qui a servi à commettre le délit ou qui en est le produit, l’affichage et la publication de la décision.

3 La réparation des dommages

Le préjudice résultant de l’infraction environnementale peut avoir été causé aux personnes ou à leurs biens.

Dès lors que le préjudice est certain, direct et personnel, sa réparation ne se heurte pas à une difficulté particulière.

Il en est autrement lorsque le dommage a été subi par le milieu naturel (air, eau, sol, faune sauvage), qui ne relève pas d’un patrimoine déterminé. La réparation paraît mal assurée par les règles classiques de la responsabilité civile, sinon par la voie de la défense des intérêts collectifs des associations de protection de l’environnement, déjà évoquée.

Le jugement prononcé par le tribunal correctionnel de Paris le 16 janvier 2008, à propos de la pollution marine causée par l’Erika, qui a admis la réparation du préjudice “résultant de l’atteinte causée à l’environnement” à la suite de celui du tribunal de grande instance de Narbonne du 4 octobre 2007, permettra peut-être, à cet égard, de faire évoluer l’état du droit.
Conclusion
L’édifice pénal, à l’apparence redoutable, qui vient d’être exposé, se heurte, dans sa mise en œuvre, à de multiples difficultés.

La première d’entre elles tient à sa grande complexité qui le rend peu accessible aux praticiens, et au fait qu’il s’applique à des opérations elles-mêmes compliquées où s’entremêlent les responsabilités.

Les services de police et de gendarmerie, chargés de la constatation des infractions, se sentent parfois démunis, faute de posséder les compétences techniques et les moyens matériels adéquats

L’éparpillement des administrations chargées du contrôle des activités polluantes nuit également à l’efficacité du dispositif.

Dans son rapport du 2 février 2005, la mission interministérielle sur les polices de l’environnement relevait ainsi que l’exercice des vingt-quatre polices que compte le code était confié à cinquante cinq catégories d’agents, habilités selon vingt et une procédures distinctes.

Lorsqu’elles constatent une infraction, elles préfèrent avoir recours à des solutions amiables ou recourir aux sanctions administratives, dont la compétence relève du juge administratif.

Plutôt que d’affronter les lenteurs d’un procès et ses exigences probatoires, le ministère public choisit lui-même parfois de recourir aux procédures alternatives aux poursuites que sont le classement sous condition, la composition pénale, créée par la loi du 9 mars 2004, et la transaction applicable aux infractions aux polices de l’eau et de la pêche et à celles commises dans les parcs nationaux.

Ceci explique qu’un nombre modeste de condamnations pénales sanctionnent les atteintes à l’environnement (en 2005, 3 610 délits et 4 438 contraventions, en incluant les infractions à la santé publique).

Une meilleure coordination des services de l’Etat, une harmonisation des règles procédurales, la formation et la spécialisation des enquêteurs et des magistrats, la création de juridictions spécialisées favoriseraient l’application du droit pénal de l’environnement, dont le rôle est irremplaçable.

Bibliographie

Ouvrages :

- Dominique GUIHAL, “Droit répressif de l’environnement”, Economica, 3e édition, 2008 ;
- Jacques-Henri ROBERT, Martine REMOND-GOUILLOUD, “Droit pénal de l’environnement”, éditions MASSON, 1983, collection Droit pénal des affaires dirigée par M.E. CARTIER ;
- Sauvegarde de l’environnement et droit pénal, sous la direction de Roselyne NERAC-CROISIER ; édition l’Harmattan, 2005, collection sciences criminelles ;
- Véronique ISERGUET-BRISSET, Droit de l’environnement, Presse Universitaires de Rennes, 2005 ;
- Michel PRIEUR, droit de l’environnement, Précis Dalloz, 5e édition, 2004.

Articles de doctrine :

- Marie-Odile BERTELLA-GEFFROY, “Un an de droit pénal de l’environnement”, in Droit pénal, février 2008, p.20
- Véronique JAWORSKI, “La charte constitutionnelle de l’environnement face au droit pénal”, in Revue juridique de l’environnement, 2005, n° spécial, p.177
- Guy CANIVET, Dominique GUIHAL “Protection de l’environnement par le droit pénal : exigence de formation et spécialisation des magistrats”, in Recueil Dalloz, 2004, p. 2728
- Jacques-Henri ROBERT, “Droit pénal de l’environnement”, in La Gazette du Palais, 10 mars 2002, p. 405
- Jacques-Henri ROBERT, “Le droit pénal de l’environnement”, in Revue de jurisprudence commerciale, 1er novembre 2001, n°11, p.104
- Valérie GAILLOT-MERCIER, “Les conditions de la responsabilité en matière d’environnement”, in Droit et Patrimoine, 2001
- Marie-José LITTMANN-MARTIN, “Le droit pénal français de l’environnement et la prise en compte de la notion d’irréversibilité”, in Revue juridique de l’environnement”, 1er décembre 1998, p.143
- B. WERTENSCHLAG, “Nouvelles infractions et nouveaux responsables en matière de droit pénal de l’environnement”, in Les Petites Affiches, 26 septembre 1994, n°115, p. 4
- Dominique GUIHAL, “Répression et réparation des atteintes à l’environnement”, in La Gazette du Palais, Doctrine, 9 février 1993, p.123
- Christian HUGLO, “L’avenir du droit pénal comme branche du droit de l’environnement ou les quatre piliers du droit de l’environnement”, Environnement, 2007, n°3, p.1

 
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