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La Cour de justice de la CEMAC

 

Monsieur Pierre KAMTOH

Juge à la Cour de justice de la CEMAC


I. Présentation générale

‘’Conscients de la nécessité de développer ensemble toutes les ressources
humaines et naturelles de leurs Etats’’ dans l’intérêt du bien-être général de leurs peuples, les
gouvernements des Républiques du Cameroun, du Congo, du Gabon, de la Guinée
Equatoriale, du Tchad et de Centrafrique ont créé, le 16 mars 1994 à N’Djamena, la
Communauté Economique et Monétaire de l’Afrique Centrale en abrégé CEMAC .

Les Hautes Parties contractantes entendaient ainsi ‘’ donner une impulsion nouvelle et
décisive ‘’ au processus d’intégration économique et monétaire entrepris dans le cadre de
l’Union Douanière Equatoriale (UDE) depuis 1959 et poursuivi dès janvier 1966 par l’Union
Douanière et Economique de l’Afrique Centrale (UDEAC) [1], résolues qu’elles devaient l’être
de se mettre ensemble pour avenir commun.
Cette Communauté est constituée de quatre Institutions régies par des Conventions
spécifiques signées à Libreville le 5 juillet 1996 : l’Union Economique de l’Afrique Centrale
(UEAC), l’Union Monétaire de l’Afrique Centrale (UMAC), le Parlement Communautaire et
la Cour de Justice de la Communauté.

Il n’entre pas dans nos propos de faire une étude approfondie de ces institutions mais
 [2]
Les Institutions d’action que sont l’Union Economique et l’Union Monétaire oeuvrent
pour l’établissement en commun par Etats membres des conditions d’un développement
économique et social harmonieux de ces Etats dans ‘’ le cadre d’un marché ouvert et d’un
environnement juridique approprié ’’. [3]

L’Union Economique se charge ainsi :
- de renforcer la compétitivité des activités économiques et financières en harmonisant
les règles qui régissent leur fonctionnement ;
- d’assurer la convergence vers des performances soutenables par la coordination des
politiques économiques et la mise en cohérence des politiques budgétaires nationales
avec la politique monétaire commune ;
- de créer un marché commun fondé sur la libre circulation des biens, des services, des
capitaux et des personnes ;
- d’instituer une coordination des politiques sectorielles nationales, mettre en oeuvre des
actions communes et adopter des politiques communes notamment dans les domaines
suivants : l’agriculture, l’élevage, la pêche, l’industrie, le commerce, le tourisme, les
transports, les télécommunications, l’énergie, l’environnement, la recherche,
l’enseignement et la formation professionnelle.
La réalisation des objectifs ainsi fixés aux termes de l’article 3 de la Convention
régissant de l’Union Economique prendra en compte les acquis de l’U.D.E.A.C et se déclinera
au cours d’un processus en trois étapes de cinq ans chacune à compter de 1999, année du
démarrage des activités de l’Union.

L’Union Monétaire participe à l’exercice de la surveillance
multilatérale dans les conditions prévues par la Convention de l’ U.E.A.C « par la coordination
des politiques économiques respectives des Etats membres et la mise en cohérence des
politiques budgétaires nationales avec la politique monétaire commune. »
Elle regroupe en son sein : la Banque des Etats de l’Afrique Centrale (BEAC)
intervenant comme Institut d’Emission Commun de monnaie de l’Union pour garantir la
stabilité de cette monnaie et apporter son soutien aux politiques économiques générales
élaborées dans les Etats membres ; et la Commission Bancaire de l’Afrique Centrale
(COBAC) qui se charge de l’harmonisation et du contrôle de l’activité bancaire.

L’Union Economique et l’Union Monétaire de l’Afrique Centrale respectent
l’identité nationale des Etats membres.

- Le parlement communautaire sera chargé du contrôle démocratique des
Institutions et organes participant au processus décisionnel de la Communauté.

En attendant sa mise en place il est institué provisoirement une Commission
Interparlementaire composée de 5 membres par Etat désignés par l’organe législatif national
pour contribuer par le dialogue et les débats aux efforts d’intégration de la Communauté.
A cette fin elle peut d’une part, entendre le Président du Conseil des Ministres, le
Président du Comité Ministériel, le Secrétaire Exécutif et le Gouverneur de la BEAC et
d’autre part, examiner le rapport annuel que le Secrétaire Exécutif lui soumet, et exprimer ses
vues sous forme de résolutions.

La Cour de Justice se présente comme la pierre angulaire du mécanisme
d’intégration [4]. Composée d’une chambre judiciaire et d’une chambre des comptes, elle est
chargée :
- d’assurer le respect des dispositions des traités de la CEMAC et des Conventions
subséquentes par les Etats membres, les Institutions et les organes de la cette
Communauté ;
- d’assurer le contrôle des comptes de la Communauté ;
- de réaliser par ses décisions l’harmonisation des jurisprudences dans les matières
relevant du domaine des traités, et de contribuer par ses avis à celles des législations
nationales des Etats membres dans ces matières ;
- de régler les contestations relatives à sa compétence.
La Cour de justice de la CEMAC est donc une Cour d’intégration régionale qui
assure le contrôle juridictionnel et budgétaire du fonctionnement et des activités de la
Communauté. Elle est saisie, en cas de violation des Traités ou des actes subséquents, non
seulement par les Etats membres, les Institutions et organes de la Communauté mais encore
par toute personne physique ou morale justifiant d’un intérêt certain et légitime.
La Cour est appelée à jouer le rôle de catalyseur de l’intégration économique et
sociale des Etats parties au Traité.
La Communauté est dotée d’organes propres auxquels sont attribuées des
compétences et dont les principaux sont :
- la Conférence des chefs d’Etat,
- le Conseil des Ministres de l’UEAC,
- le Conseil Ministériel de l’UMAC,
- le Secrétariat Exécutif,
- le Comité Inter Etat de l’UEAC,
- la Banque des Etats d’Afrique Centrale (BEAC),
- la Commission Bancaire de l’Afrique Centrale ( COBAC),
- l’Institution de Financement et de Développement représentée par la Banque de
Développement des Etats de l’Afrique Centrale (BDEAC).

Elle dispose également d’Institutions spécialisées au nombre sans cesse croissant
(l’ISTA, la CEBEVIRHA, l’Ecole Inter Etat des Douanes, la Bourse de Valeur Mobilière de
l’Afrique Centrale (BVMAC), le Groupe d’Action contre le Blanchiment d’Argent en Afrique
Centrale (GABAC) etc.)

Sur le plan institutionnel la CEMAC jouit d’une personnalité juridique distincte de
celle des Etats membres.
Elle est naturellement une personne morale de droit public disposant d’un budget
autonome, d’un patrimoine, d’organes distincts et d’agents qui lui sont propres, et ayant
vocation à devenir un sujet de droit dans les différents ordres juridiques où elle est amenée à
intervenir.
L’article 35 de l’additif au Traité précise que la CEMAC possède dans chaque Etat
membre la capacité juridique la plus large reconnue aux personnes morales par la législation
nationale, et qu’elle est représentée à l’égard des tiers et en justice par le Secrétaire Exécutif,
sans préjudice des Conventions et statuts particuliers [5].

La CEMAC se présente également comme un sujet de droit international qui, sous
réserve de demeurer dans les limites de ses compétences matérielles, est autorisée à se servir
de l’ensemble des moyens d’actions internationales en vue de « parachever le processus
d’intégration économique et monétaire » perçu comme gage du développement souhaité par
des Pères Fondateurs. Elle est habiletée par exemple, au sens de l’article 36 de l’Additif au
Traité, à signer des accords de coopération et d’assistance avec les Etats tiers, les
organisations internationales, régionales ou sous régionales.

La CEMAC a donc une existence propre, une identité irréductible à la somme des
identités nationales des Etats membres. Ayant choisi de mettre commun certaines de leurs
compétences et de laisser à des Institutions précitées le soin de gérer les intérêts mis en
commun et dont ils reconnaissent l’existence, ces Etats ne devraient plus se contenter de
coopérer ou de coordonner leurs actions [6].

Il en découle d’une part que l’intérêt général de la Communauté doit prévaloir sur
les intérêts nationaux catégoriels ou particuliers ; les Etats membres se sont engagés
librement, aux termes des articles 10 et 8 des Conventions régissant l’UEAC et l’UMAC, à
« apporter leur concours » à la réalisation des objectifs poursuivis notamment en adoptant
« toutes mesures internes propres à assurer l’exécution des obligations » découlant des
normes communautaires, ou en s’abstenant « de toute mesure susceptible de faire obstacle à
l’application des actes juridiques communautaires » [7].

Il en résulte d’autre part que le Traité institutif et ses annexes constituent sans nul
doute la véritable ‘’Charte constitutionnelle’’ de la Communauté qui bénéficie d’un
« environnement juridique approprié » c’est-à-dire d’un « ordre juridique propre au
profit duquel les Etats ont limité dans les domaines déterminés, leurs droits souverains
et dont les sujets sont non seulement ces Etats mais également leurs ressortissants » [8].
L’ensemble des normes communautaires constitue un ordre juridique autonome et distinct de
l’ordre juridique national des Etats membres et de l’ordre juridique international [9].

Les caractéristiques essentielles de l’ordre juridique communautaire ainsi constitué
et « intégré au système juridique des Etats membres sont en particulier sa primauté parrapport aux droits des Etats membres ainsi que l’effet direct de toute une série de disposition
applicables à leurs ressortissants et à eux-mêmes [10] ».

La spécificité de la construction communautaire, les exigences d’égalité, de
solidarité et de loyauté entre les Etats membres imposent, en outre, une application
immédiate, simultanée, intégrale et effective du droit communautaire dans tous ces Etats.
Il importe de souligner que la CEMAC ne constitue pas un Etat et que le système
de répartition des compétences et des pouvoirs en son sein n’obéit pas au schéma classique de
Montesquieu dans lequel le Parlement est Législateur, le Gouvernement l’Exécutif et la Cour
exerçant le Pouvoir Judiciaire.

Bien qu’élu au suffrage universel direct le Parlement communautaire ne jouera pas
le même rôle que les parlements nationaux. Il légifèrera par voie des directives et pourra
émettre des avis et formuler des recommandations sur les affaires intéressant la Communauté
12 ; mais il n’exercera aucun pouvoir budgétaire.
Le futur Parlement n’apparaît que comme un organe consultatif en attendant de
s’affirmer comme un véritable organe démocratique intervenant de façon significative dans le
processus décisionnel de la Communauté [11].

La légitimité démocratique de la CEMAC est contestable à certains égards bien que
transparaissant de ‘’la justiciabilité de toute question ou presque garantie ‘’ par l’existence de
la Cour de justice de la Communauté et de son attachement au respect des droits
fondamentaux des personnes.
Sa légitimité politique se situerait au niveau de la Conférence des Chefs d’Etat, du
Conseil des Ministres et du Comité Ministériel, organes de décision auxquels est confié pour
l’essentiel l’exercice du pouvoir normatif au sein de l’UEAC et de l’UMAC.

II. L’exercice du pouvoir normatif au sein de la CEMAC

Les compétences des Institutions et Organes de la CEMAC sont toutes des
compétences d’attribution au sens de l’article 2 de l’Additif au Traité ; ils agissent dans les
limites de leurs attributions et selon les modalités prévues par les textes institutifs.

A/ Compétence normative des organes de l’UEAC

Les principaux organes de la décision de l’UEAC sont :
- la Conférence des chefs d’Etat,
- le Conseil des Ministres de l’UEAC,
- le Comité Inter Etat,
- l’Organe Exécutif de l’UEAC.

La Conférence des chefs d’Etat est l’instance suprême de la Communauté ; elle
décide par voie d’Actes additionnels à la Convention et par consensus.
Le Conseil des Ministres assure la direction de l’Union Economique ; il adopte des
règlements, des directives, prend des décisions et formule des recommandations et des avis ; il
est composé de trois représentants des Etats membres, comprenant les Ministres en charge des
Finances et de l’Economie ; chaque délégation nationale ne peut comporter plus de trois
Ministres et ne dispose que d’une voix.

Le Comité Inter Etat prépare les délibérations du Conseil des Ministres,
notamment en examinant et en donnant son avis sur les propositions inscrites à l’ordre du jour
du Conseil. Il est composé d’un représentant titulaire et d’un représentant suppléant désignés
par chaque Etat membre pour un mandat de trois ans ; en tant que de besoin, il peut faire
appel à des experts choisis en raison de leur compétence.
L’Union Economique est placée sous l’autorité du Secrétaire Exécutif chargé de
son animation ; il arrête des règlements d’application, prend des décisions formule des
recommandations et des avis ; il exécute des actes pris par le Conseil des Ministres et veille à
l’application, par les Etats membres ou leurs ressortissants, des dispositions de la Convention
régissant l’UEAC et des actes pris par les organes de cette Institution.

Les organes de décision de l’Union Economique et les institutions spécialisées de
celle-ci détiennent l’essentiel du pouvoir normatif de l’Union. Dans l’exercice de ce pouvoir
ils édictent des « prescriptions minimales et des réglementations cadres » qu’il appartient aux
Etats membres de compléter en tant que de besoin.

Le contenu et la nature de l’acte envisagé se limite à ce qui est approprié et
nécessaire « pour la réalisation des objectifs » de la Communauté. Si la règle contraignante
s’avère indispensable, ce contenu ne doit pas se traduire par un excès de règlement, la
préférence devant être accordée, à efficacité égale, à l’acte qui laisse plus de liberté aux Etats
membres, aux particuliers ou aux entreprises si le choix est permis entre plusieurs modes
d’action.
Dans ce processus normatif, c’est le Secrétaire Exécutif qui initie les actes
juridiques communautaires à soumettre, assortis de l’avis du Comité Inter Etat, à l’adoption
de la Conférence des Chefs d’Etat ou du Conseil des Ministres [12].

Le Conseil des Ministres s’efforce d’aboutir à un consensus sur les décisions à
prendre. Mais si le consensus n’est pas réalisable, il procède à un vote acquis, soit à la
majorité simple des membres qui le composent, soit à la majorité qualifiée de cinq sixièmes
de ses membres, chaque Etat membre ne disposant que d’une voix ; les abstentions des
membres du Conseil présents ne sont pas prises en considération lorsque l’unanimité est
requise.
Dans l’intervalle des réunions du Conseil des Ministres et en cas d’urgence une
procédure écrite de consultation à domicile peut être mise en oeuvre par son Président.

La Convention régissant l’UEAC a choisi ainsi de rompre avec la règle
traditionnelle du droit international suivant laquelle l’égalité souveraine des Etats ne peut
s’accommoder que de la procédure de vote à l’unanimité. Mais elle n’autorise pas la
pondération des voix, en fonction du poids démographique ou économique de chaque Etat
membre.


a) Domaine de compétence de la Conférence des Chefs d’Etat au sein de l’Union Economique

Aux termes de l’article 3 de l’Additif au Traité la Conférence des Chefs d’Etat
détermine la politique de la Communauté, et oriente l’action du Conseil des Ministres.
Elle veille au bon déroulement du processus d’intégration, notamment en établissant
au début de chacune des deux premières étapes de la construction de l’Union Economique le
programme de travail des Institutions et en fixant la date de passage à l’étape suivante ; au
début de la troisième étape qui se présente comme une « étape bilan » elle peut décider par
voie d’actes additionnels à la Convention, compte tenu de l’état d’avancement de l’Union, des
actions à mener en vue de l’achèvement du programme des deux premières étapes ou de
l’instauration des politiques communes dans les domaines clés que sont l’agriculture,
l’élevage, la pêche, l’industrie, le tourisme, le commerce, l’énergie, l’environnement, les
transports et les communications, la recherche, l’enseignement et la formation
professionnelle. [13].

Elle fixe par voie d’actes additionnels les objectifs et les lignes directrices de ces
politiques ainsi que les pouvoirs d’action conférés au Conseil des Ministres et au Secrétariat
Exécutif pour leur mise en oeuvre.
La progression sur la voie de l’intégration pouvant se heurter aux différentes
manifestations du nationalisme et des tentatives de protectionnisme économique, il est de
bonne augure que la volonté politique incarnée par l’instance suprême de la CEMAC prenne,
de temps à autre, le relais des automatismes grippés » par les résistances nationales, pour
donner un nouveau souffle au processus d’intégration [14].

b) Domaine de compétence du Conseil des Ministres

En vue de la réalisation des objectifs de l’Union, le Conseil des Ministres adopte
des règlements, des règlements cadres, des directives, prend des décisions et formule des
recommandations et des avis sur proposition du Secrétaire Exécutif aussi bien dans les
domaines de politiques communes et sectorielles qu’en ce qui concerne le dispositif de
surveillance multilatérale.

1- Compétence du Conseil des Ministres en matière de politiques communes

Les politiques communes de l’Union Economique englobent la politique
économique générale, la fiscalité et le marché commun.

Au plan général les Etats membres de l’Union devaient s’abstenir dès l’entrée en
vigueur de la Convention :
- d’introduire entre eux tout nouveau droit de douanes à l’importation et à l’exportation,
toute taxe d’effet équivalent, et d’augmenter ceux qu’ils appliquent dans leurs
relations commerciales mutuelles ;
- d’introduire également entre eux de nouvelles restrictions quantitatives à l’exportation
et à l’importation ou même d’effet équivalent, non justifiés par des raisons de moralité
et de sécurité publiques ou simplement d’ordre public, ainsi que de rendre plus
restrictifs les contingentements et normes d’effet équivalent existants ;
- d’introduire toute disposition en faveur d’une entreprise située sur leur territoire des
dérogations ou des exonérations susceptibles d’affecter la concurrence entre les
entreprises de l’Union Economique.

Ils s’engageaient en outre à assurer au sein du Conseil des Ministres la
coordination des politiques économiques et la mise en cohérence des politiques budgétaires
nationales avec la politique monétaire commune.

Ainsi par l’organe du Conseil des Ministres, l’Union Economique devait au cours
de la première étape du processus de réalisation de ses objectifs, allant de 1999 à 2004 :

harmoniser dans la mesure nécessaire au fonctionnement du marché commun [15],
les règles qui régissent les activités économiques et financières et élaborer à cet effet des
réglementations communes ;
- initier un processus de mise en place des instruments de libre circulation des biens, des
services, des capitaux et des personnes, notamment par une harmonisation de la
fiscalité des activités productives et de la fiscalité de l’épargne ;
- développer la coordination des politiques commerciales et des relations économiques
avec les autres régions.

Ce faisant le Conseil des Ministres adopte à l’unanimité d’une part les
réglementations communes régissant les activités économiques et financières [16], et d’autre part
les règlementations nécessaires à l’élaboration de la législation fiscale commune.

En tant que de besoin, il adopte à la majorité qualifiée par voie de règlements ou
de directives des dispositions d’applications nécessaires.

Le Conseil des Ministres arrête en outre à la majorité qualifiée :
- les règles communes de concurrence applicables aux entreprises et aux aides d’Etat
dans un délai d’un an à compter de l’entrée en vigueur de la convention de l’UEAC [17] ;
les règlements déterminant le rythme et les modalités d’élimination des droits de
douanes ;
- les règlements fixant le régime des relations commerciales avec les Etats tiers.

S’agissant des règles communes de concurrence le Conseil des Ministre statuant à
la majorité qualifiée peut autoriser un Etat demandeur, sur proposition du Secrétaire Exécutif,
à prendre pour une durée limitée des mesures de protection destinées à faire face à des
difficultés graves dans un ou plusieurs secteurs économiques ; les mesures de sauvegarde
indispensables prises par un Etat en cas de crise économique soudaine affectant notamment sa
balance des paiements doivent être entérinées tant dans leur durée que dans leur contenu par
le Conseil des Ministres statuant également à la majorité qualifiée.

En effet, l’intérêt général de la Communauté commande d’imposer aux Etats
membres la prohibition de toute mesure unilatérale susceptible de porter atteinte à l’intérêt
commun, fût-elle prise en réaction à une violation commise par un autre Etat membre ou par
une Institution communautaire, ainsi que l’obligation positive de solidarité entre ces Etats ; le
jeu du principe de réciprocité et sa traduction en termes de licéité de contre-mesures sont
contraires à la logique communautaire d’intégration économique et inadmissibles en droit
communautaire.

S’agissant de la procédure de conclusion des accords [18] avec les pays tiers dans
le cadre de politique commerciale commune le Secrétaire Exécutif présente des
recommandations au Conseil des Ministres qui l’autorise,à la majorité qualifiée de ses
membres,à ouvrir des négociations nécessaires et désigne un comité de suivi. Au terme des
négociations menées en consultation avec ce comité et conformément aux directives du
Conseil des Ministres, l’accord est conclu par le Conseil statuant encore à la majorité
qualifiée de ses membres.

Par ailleurs les Etats membres harmonisent leur position sur toutes questions ayant une
incidence sur le fonctionnement du marché commun traitées dans le cadre d’organisations
internationales à caractère économique, à l’exemple de l’Organisation Mondiale du
Commerce (O.M.C.), conformément aux orientations définies par le Conseil des Ministres à
la majorité qualifiée de ses membres.

Le Conseil des Ministres statue en fin à la majorité simple au cours de la première
étape de construction de l’Union sur l’harmonisation et la reconnaissance mutuelle desnormes techniques et sanitaires ainsi que sur les procédures d’homologation et de certification
dans son ressort de compétence.

Au cours de la deuxième étape de réalisation de ses objectifs, l’Union Economique
établit entre Etats membres la libre circulation des biens, des services, des capitaux et des
personnes [19] en arrêtant en Conseil des Ministres et à l’unanimité les règlements y relatifs.

Entreprises dans le cadre de l’UDEAC par l’adoption de la Convention Commune
sur la libre circulation des personnes et du droit d’établissement objet de l’Acte
1/172/UDEAC-70-A du 22 décembre 1972, la conception et la mise en place d’une politique
communautaire de libre circulation constituent une exigence majeure du projet d’intégration
de la CEMAC.
Son élargissement progressif devient sans aucun doute « un gage de l’adhésion au
dessein communautaire » [20].


2- Compétence du Conseil des Ministres en matière de politiques sectorielles

Les politiques sectorielles de l’Union Economique s’opèrent dans les domaines
stratégiques que constituent l’enseignement, la recherche et la formation professionnelle, les
transports et les télécommunications, l’agriculture, l’élevage et la pêche, l’énergie, la
protection de l’environnement, l’industrie et le tourisme.

Dans ces différents secteurs le Conseil des Ministres décide sur proposition du
Secrétaire Exécutif, soit à la majorité simple, soit à la majorité qualifiée de ses membres.

Il adopte à la majorité qualifiée au cours de la première étape, les règlements,
les directives et les recommandations nécessaires à la rationalisation et à l’amélioration des
performances de l’enseignement notamment supérieur, de la recherche et de la formation
professionnelle dans les Etats membres

L’adoption de ces actes juridiques peut porter bien sur la création ou le
développement d’institutions communes d’enseignement supérieur, de recherche et de
formation professionnelle, sur l’ouverture aux mêmes conditions d’accès que les nationaux
des établissements d’enseignement supérieur à tous les ressortissants de la Communauté, la
coordination des programmes d’enseignement, de recherche et de formation professionnelle,
sur la reconnaissance mutuelle des diplômes sanctionnant la formation dispensée dans ces
institutions ; il peut porter également sur l’harmonisation des conditions et des normes
d’équivalence des diplômes obtenus dans les pays tiers ainsi que sur l’évaluation des résultats
de l’enseignement supérieur et de la formation professionnelle dispensée dans les Etats
membres [21].

Il va s’en dire que tous les Etats membres n’appliquent pas le traitement de faveur
reconnu aux étudiants ressortissants des pays de la Communauté. [22].

Le Conseil des Ministres arrête à la majorité simple au cours de la première
étape les règlements définissant les systèmes d’informations mutuelles auxquels participent
les Etats membres en vue de la coordination de leurs politiques agricole, pastorale, piscicole,
énergétique, industrielle et touristique, en matière de protection de l’environnement.

Il arrête également à la majorité simple pendant la première étape des
recommandations sur les orientations à mettre en oeuvre simultanément par les Etats membresen vue de l’amélioration de l’efficacité économique et sociale des secteurs de l’agriculture, de
l’élevage, de la pêche, de la sauvegarde et du développement des ressources énergétiques, de
la préservation, de la protection, de la restauration et de l’amélioration de la qualité de
l’environnement[Voir la Réglementation Commune sur le contrôle de la consommation des substances appauvrissant la couche
d’ozone dans l’espace C.E.M.A.C. signée à Libreville le 4/11/2004.]] et du développement du tourisme. Ces recommandations doivent être mises
en oeuvre au cours de la deuxième étape.

Il peut engager par voie de règlements adoptés à la majorité simple des actions portant tant
sur l’organisation commune de la recherche dans le domaine de l’agriculture, de l’élevage et
de la pêche, que sur des actions pilotes dites communes avec effet d’entraînement dans le
domaine de la protection de l’environnement ainsi que sur des actions communes comportant
la promotion des circuits touristiques inter états et l’allègement des contrôles aux frontières.

Le Conseil des Ministres définit enfin à la majorité simple et
par voie de règlements les conditions dans lesquelles il pourra être dérogé, dans certains
secteurs de l’économie, au droit de la concurrence et fixe la durée des dispositions
dérogatoires concernées.

Au cours de la deuxième étape il adopte à la majorité
qualifiée des mesures en vue de renforcer et d’améliorer l’interconnexion des infrastructures
de transport et de télécommunications des Etats membres [23] et engage un processus de
coordination des politiques sectorielles nationales en matière de d’environnement et
d’énergie.

Il délègue au Secrétaire Exécutif, dans les mêmes conditions
de majorité simple, tout pouvoir d’exécution nécessaire à la coordination des politiques
agricole, pastorale, piscicole, en matière de protection de l’environnement, et en matière de
tourisme.

3- Compétence du Conseil des Ministres en matière de surveillance multilatérale

Les Etats membres s’accordent au sein du Conseil des Ministres sur les grandes
orientations de politiques économiques qu’ils s’engagent à respecter en harmonisant et en
coordonnant leurs politiques nationales.
L’exercice de surveillance par le Conseil des Ministres consiste à vérifier d’une
part la conformité des politiques économiques à ces grandes orientations et, d’autre part, la
cohérence des politiques nationales avec la politique monétaire commune.
Cette surveillance multilatérale s’appuie sur des indicateurs et sur un ensemble des
variables repris dans un tableau de bord macro économique permettant de suivre et
d’interpréter les évolutions économiques des Etats de l’Union.
Dans le cadre de l’UEAC et pour le besoin de cette surveillance multilatérale les
législations budgétaires, les comptabilités nationales et les données macro économiques sont
harmonisées au cours de la première étape de la construction de l’Union ; le Conseil des
Ministres adopte à la majorité qualifiée les règlements et les directives nécessaires à leur mise
en oeuvre.

Pour renforcer la discipline budgétaire, il arrête également à la majorité qualifiée
d’autres critères de surveillance qui traduisent le caractère excessif du déficit, après
consultation du Collège de Surveillance, ainsi que des directives à l’adresse de l’Etat membre
dont la politique économique n’est pas conforme aux grandes orientations de politique
économique de l’Union.

Le Conseil des Ministres adopte à la majorité simple des recommandations
limitant les disparités dans la structure des prélèvements fiscaux des Etats membres ainsi que
des recommandations et des avis sur l’harmonisation et la coordination des politiques des prix
et des revenus compatibles avec les objectifs de politiques économiques de l’Union.

Statuant également à la majorité simple, il peut compléter les sanctions prises
contre un Etat membre par des dispositions supplémentaires jugées nécessaires au
renforcement de l’efficacité du processus de surveillance.

En cas de graves difficultés ou de menaces sérieuses pesant sur un Etat
membre, le Conseil des Ministres peut à l’unanimité l’exempter pour une durée maximale de
six mois, et sauf prorogation acquise également à l’unanimité, du respect de tout ou partie des
obligations prescrites dans le cadre de la procédure de surveillance multilatérale.

En dépit des progrès réalisés dans ce processus, les autorités de la CEMAC ont
établi en juin 2004 un bilan mitigé de la première étape de la construction communautaire.
Certes le tarif extérieur commun (TEC) adopté en 1993 a été révisé en 2001, puis
en 2002 tout comme les codes des douanes ; des règles communes ont été adoptées en matière
d’investissement et de concurrence ; un passeport communautaire a été adopté en 2000.
Mais les Etats membres n’appliquent pas promptement et rigoureusement toutes les
décisions prises tant en ce qui concerne le dispositif de surveillance multilatérale,
l’application de la politique tarifaire, de la fiscalité interne et de la règle de la concurrence
qu’en ce qui concerne la mise en oeuvre des politiques sectorielles.
Il n’est donc pas évident que la réalisation du marché commun soit parachevée au
terme de la seconde étape de construction de l’Union Economique, comme le prévoit l’article
15 de la Convention la régissant.

B/ Le pouvoir normatif des organes de l’Union Monétaire de l’Afrique Centrale (UMAC)

L’Union Monétaire a entres autres pour objectifs, d’adopter une réglementation
bancaire harmonisée, de renforcer la réglementation commune existante en matière bancaire
et financière et d’en assurer le contrôle. Cette harmonisation et ce contrôle concernent
notamment :
- les règles d’exercice de la profession bancaire et des activités s’y rattachant ainsi
que le contrôle de l’application desdites règles ;
- la répression de la falsification des signes monétaires et l’usage des signes
falsifiés ;
- la règle concernant la collecte et l’affectation de l’épargne financière ;
- les régimes de change.

Pour la réalisation de ces objectifs, l’Union Monétaire de l’Afrique Centrale est
dotée de quatre organes qui disposent d’un certain nombre d’attributions .Il s’agit de :
- la Conférence des Chefs d’Etat ;
- le Comité Ministériel ;
- l’Institut d’Emission dénommée la Banque Centrale des Etats de l’Afrique Centrale
(BEAC), et
- la Commission Bancaire de l’Afrique Centrale (COBAC).

1°) la Conférence des Chefs d’Etat

La Conférence des Chefs d’Etat est l’autorité suprême de l’Union Monétaire ; à ce
titre elle décide de l’adhésion d’un nouveau membre, prend acte du retrait d’un membre de
l’Union [24] fixe le siège de l’Institut d’Emission, nomme et révoque le Gouverneur et le Vice
Gouverneur dudit Institut sur proposition du Comité Ministériel. Elle adopte les actes
additionnels [25] qui sont annexés au Traité de la CEMAC, et oriente l’action du Comité
Ministériel.

2°) Le Comité Ministériel

Le Comité Ministériel examine les grandes orientations de politiques économiques
respectives des Etats membres de l’Union Monétaire et en assure la cohérence avec la
politique monétaire commune. Chaque Etat membre y est représenté par deux Ministres dont
le Ministre chargé des Finances, et n’y dispose que d’une voix exprimée par ce dernier. Les
Ministres sont membres de droit du Comité National de Crédit de leur Etat d’origine.

Le Comité Ministériel statue, selon l’article 13 de la Convention de l’UMAC, sur
proposition du conseil d’administration de la BEAC [26] sur :
- la création et l’émission des billets de banque et de monnaies métalliques ainsi que
leur retrait et leur annulation ;
- la valeur faciale et la forme des coupures, les signatures dont elles doivent être
revêtues ainsi que les modalités de leur identification par Etat ;
- les caractéristiques des monnaies métalliques ;
- le délai pendant lequel les billets et monnaies retirés de la circulation doivent
impérativement être présentés à la BEAC sous peine de perdre leur pouvoir
libératoire ;
- l’affectation de la contre-valeur du solde des billets et monnaies retirés de la
circulation non présentés aux guichets de la BEAC.

Il peut prendre toutes dispositions utiles en vue de renforcer la réglementation
commune en matière de législation monétaire, bancaire et financière [27].
Le Comité Ministériel délibère valablement lorsque chaque Etat membre est
représenté et décide à l’unanimité acquise nonobstant l’abstention de certains membres, ou à
défaut, à la majorité des cinq sixièmes.
Statuant, sur proposition du Gouverneur de la BEAC après avis conforme de son
Conseil d’Administration, il adopte, à l’unanimité, les règlements [28], à la majorité qualifiée de
cinq sixièmes, les directives nécessaires à la réalisation de ses objectifs.
Le Gouverneur de la BEAC prépare la réunion du Comité Ministériel et rapporte
les affaires inscrites à l’ordre du jour de travaux. Le Secrétaire Exécutif de l’UEAC assiste
aux réunions en qualité d’observateur.


3°) La Banque des Etats de l’Afrique Centrale (BEAC)

La BEAC jouit du privilège exclusif de l’émission monétaire sur le territoire de
chaque Etat membre ; elle est en outre garante de la stabilité la monnaie ;sans préjudice de cet
objectif elle apporte son soutien aux politiques économiques générales élaborées dans les
Etats membres de l’Union Monétaire, définit et conduit la politique monétaire de l’Union, et
se charge en outre de promouvoir le bon fonctionnement des systèmes des paiement ;la BEAC
centralise en fin les avoirs extérieurs des Etats dans un fonds commun de réserve de change
déposé auprès du Trésor Français dans un compte courant dénommé « Compte d’Opération »,
conduit les opérations de change [29].

La présidence du Conseil d’Administration de la BEAC est assurée par le
Gouverneur de la Banque qui arrête l’ordre du jour des travaux et, en cas d’empêchement de
celui-ci, par le Vice Gouverneur.
En fin le Gouverneur de la BEAC arrête des règlements d’application, prend des
décisions et formule des recommandations et des avis [30].

4°) La Commission Bancaire de l’Afrique Centrale (COBAC)

La Commission Bancaire de l’Afrique Centrale est présidée par le Gouverneur de
la BEAC, assisté du Vice Gouverneur son suppléant ; elle comprend en outre :
- trois censeurs de la BEAC ou leurs suppléants ;
- sept membres choisis pour leur compétence et leur honorabilité et nommés pour un
mandat de 3 ans renouvelable deux fois, sur proposition du Gouverneur par le Conseil
d’Administration de la BEAC ;
- un représentant de la Commission Bancaire Française ou son suppléant désigné par le
Gouverneur de la Banque de France ;
- des personnalités extérieures, le cas échéant, avec voix consultative, conviées par le
Président.

L’harmonisation des règlements et le contrôle de l’activité bancaire sont assurés par la
COBAC qui est chargée notamment de veiller au respect par les établissements de crédit des
dispositions législatives et règlementaires édictées par les Autorités nationales, par la BEAC
ou par elle-même et de sanctionner les manquements constatés.
La COBAC exerce des fonctions administrative, normative et disciplinaire.

- Au plan administratif, l’agrément des établissements de crédit de leurs
dirigeants et la désignation des commissaires aux comptes de ces sociétés sont subordonnés à
l’avis conforme de la Commission Bancaire (COBAC) [31].

- Au plan règlementaire, la COBAC fixe les règles destinées à assurer et à
contrôler la liquidité et la solvabilité des établissements de crédit à l’égard des tiers et plus
généralement à l’équilibre de leur situation financière ; elle détermine la liste, la teneur et les
délais de transmission des documents et des informations qui doivent être remis ; elle peut
demander aux établissements de crédit tout renseignement ou justificatif utile à l’exercice de
sa mission.
Elle délibère valablement lorsque deux tiers de ses membres sont présents.
Ses décisions sont arrêtées à la majorité de deux tiers des voix exprimées et
signées du Gouverneur de la BEAC, son Président ; elles sont exécutoires de plein droit, dans les Etats membres dès leur notification aux Autorités nationales compétentes et aux
établissements de crédits ou dirigeants concernés.

- La COBAC contrôle les conditions d’exploitation des établissements de
crédit, veille à la qualité de leur situation financière, assure le respect des règles
déontologiques de la profession.
Les contrôles des établissements de crédit s’effectuent sur pièce et sur place, ils
peuvent être étendus à leurs filiales ainsi qu’à toutes autres sociétés apparentées.
Le secret professionnel n’est pas opposable à la Commission Bancaire ; les
établissements concernés, les commissaires aux comptes et toutes personnes ou organismes
dont le concours peut être requis sont tenus de satisfaire aux demandes qui leur sont
adressées dans le cadre de ces contrôles.
En cas de carence dans l’administration, la gérance ou la direction d’un
Etablissement de crédit la Commission Bancaire peut adresser des injonctions ou des mises en
garde aux établissements assujettis, prononcer à leur encontre comme à l’ encontre de leurs
dirigeants ou de leurs commissaires aux comptes des sanctions disciplinaires et désigner un
administrateur provisoire doté de toutes les attributions nécessaires à l’administration et à la
direction de l’établissement. Elle peut également nommer un liquidateur aux établissements
qui cessent d’être agréés ou qui exercent sans agrément.
Le cumul par la COBAC des pouvoirs d’administration de réglementation, de
contrôle et de sanction ne manque pas de susciter quelques interrogations, notamment sur
l’impartialité de cet organe de l’UMAC qui « exerce des fonctions administratives, légifère,
contrôle et juge ».

Cette impartialité peut être liée, prima facie, à la personne du responsable qui
exerce ces pouvoirs, entre autres, en l’occurrence le gouverneur de la BEAC, président du
Conseil d’administration de cet Institut d’Emission et Président de la COBAC ; il peut, ès
qualités, arrêter des règlements d’application, prendre des décisions et formuler des
recommandations et des avis, conformément à l’article 20 in fine de l’additif au Traité ; en
outre, il « est habilité en cas d’urgence à prendre toutes les décisions nécessaires » dans le
cadre des pouvoirs administratifs et disciplinaires conférés à la COBAC.
Une telle concentration de pouvoirs est susceptible de générer des abus
Encore qu’au surplus l’impartialité évoquée est davantage fonctionnelle ou
structurelle. Elle s’apprécie indépendamment des convictions et du comportement du
responsable qui exerce les pouvoirs d’administration, de réglementation de contrôle et de sanction. Le seul exercice successif et cumulatif de fonctions administrative, normative et
disciplinaire suffit à rendre partiale toute personne placée dans la même situation [32].

La mission de la COBAC se révèle délicate : la multiplication des établissements de
crédit assujettis défie tout contrôle approfondi et suivi ; il est quand même significatif à cet
égard que la Commission Bancaire de France n’est dotée d’aucune compétence normative.
Comment justifier la consécration du cumul constatée à la COBAC au mépris du
principe fondamental de la séparation des pouvoirs exécutif normatif et disciplinaire ?
Pour la doctrine ce cumul ne peut participer que d’une « trahison de l’organisation
démocratique des autorités de régulation » [33].
Un allègement des attributions de la COBAC s’impose afin d’assurer par exemple
de meilleures garanties à la procédure disciplinaire des établissements de crédit et de leurs
dirigeants [34].
La démarche consisterait par exemple à la décharger de la fonction normative qui
serait alors confiée au Comité Ministériel de l’UMAC.
Son domaine de compétence gagne plus en intensité qu’en étendue.
En attendant il faut souhaiter à la COBAC une observation plus stricte du principe
de proportionnalité, impliquant que dans l’exercice de sa fonction normative, elle se limite à
ce qui est nécessaire pour atteindre ses objectifs ; gage de modération, cette auto censure
devrait lui éviter l’adoption des textes qui ne sont pas toujours en parfaite adéquation avec
l’application du droit communautaire dérivé, entre autres dérives bureaucratiques.

III. L’ordre juridique communautaire

Une des principales innovations de la CEMAC réside dans le fait qu’elle poursuit
les objectifs fixés par le Traité en utilisant exclusivement le droit. Nonobstant son enjeu
‘’essentiellement économique,’’ la CEMAC est nécessairement une Communauté de droit ; sa création est son fonctionnement reposent sur l’égal respect par les Etats membres de l’ordre
juridique communautaire [35].

D’une part, en effet, les rapports entre les sujets ne sont pas régis par la force, mais
par un ensemble des normes juridiques hiérarchisées dont le respect s’impose aussi bien aux
Institutions et Organes communautaires qu’aux Etats membres et à leurs ressortissants [36] ;
d’autre part la définition des objectifs de l’intégration contribue à la structuration d’un ordre
juridique autonome et distinct de l’ordre juridique national des Etats membres ainsi que de
l’ordre juridique international et dont la cause finale est la poursuite d’un devenir partagé [37].

A/ L’ordre juridique communautaire

Comme l’a écrit G. Isaac, « le droit communautaire n’est pas un droit étranger, ni
même un droit extérieur : il est le droit propre de chacun des Etats membres, applicable sur
son territoire tout autant que son droit national, avec cette qualité supplémentaire qu’il
couronne la hiérarchie des textes normatifs de chacun d’eux ».

L’article 21 de l’Additif au Traité dispose expressément que le respect des actes
additionnels s’impose tant aux Institutions de la Communauté qu’aux Etats membres ; il
ajoute que les règlements sont obligatoires dans tous leurs éléments et directement applicables
dans tout Etat membre, les règlements cadres n’étant directement applicables que pour
certaines de leurs dispositions.

L’article 23 du même Additif précise d’une part que les actes additionnels, les
règlements cadres les règlements sont publiés au Bulletin Officiel de la Communauté et
entrent en vigueur à la date qu’ils fixent ou, à défaut, le vingtième jour suivant leur publication, et d’autre part que les directives et les décisions sont notifiées à leurs
destinataires et prennent effet le lendemain de cette notification.
Il en résulte que l’ensemble des normes communautaires sont immédiatement et
directement applicables.

1) L’application immédiate et directe du droit communautaire

Dire qu’une norme communautaire est d’application immédiate signifie qu’elle
s’intègre automatiquement dans l’ordre juridique interne de l’Etat membre sans le secours
d’une norme nationale d’introduction ; elle prend sa place dans l’ordre juridique interne en
tant que droit communautaire et les juges nationaux ont l’obligation de l’appliquer [38].
L’applicabilité directe signifie que les règles du droit communautaire doivent déployer la
plénitude de leurs effets d’une manière uniforme dans tous les Etats membres à partir de leur
entrée en vigueur, et pendant la durée de leur validité ; les normes communautaires
directement applicables ont pour effet de rendre inapplicables de plein droit toute disposition
contraire de la législation nationale existante.

Pour le Président Lecourt l’effet direct est « le droit pour toute personne de
demander à son juge de lui appliquer traités, règlements, directives ou décisions
communautaires » et « l’obligation pour le juge de faire usage de ces textes, quelle que soit la
législation du pays dont il relève » [39].

L’applicabilité directe est un caractère consubstantiel à la nature même de la
Communauté, elle a été consacrée pour la première fois à l’occasion de l’affaire VAN.Gen. en
Loos en 1963. C’est la finalité d’intégration qui la postule [40].

Le droit communautaire est donc dans certaines conditions d’effet direct en ce sens
qu’il peut créer des droits ou des obligations au profit ou à la charge des particuliers qui
pourront ainsi dans certaines conditions l’invoquer valablement à l’appui d’un recours devant
le juge national. Il va sans dire que le principe d’effet direct n’a pas une portée générale : il y
a des normes communautaires à effet direct intégral et des normes communautaires à effet
direct limité.

2) La primauté du droit communautaire

Le principe de primauté signifie que la norme communautaire prévaut sur le droit
national et implique qu’en cas de conflit interne entre une norme communautaire et une
norme interne, l’application de la seconde soit écartée au profit de la première
L’application immédiate et directe resterait lettre morte si un Etat pouvait s’y
soustraire par un acte législatif opposable aux textes communautaires.
Pour autant le Traité et son Additif ne contiennent pas une clause expresse de
primauté.

C’est la Cour de justice des Communautés Européennes qui a posé solennellement
ce principe pour la première fois dans l’arrêt Costa en affirmant, par une formule synthétique
et dense, qu’ « issu d’une source autonome, le droit né d’un traité ne pourrait, en raison de sa
nature spécifique originale, se voir judiciairement opposer un texte interne quel qu’il soit,
sans perdre son caractère communautaire et sans que soit mise en cause la base juridique de la
Communauté elle-même ».

C’est donc la logique propre au droit communautaire qui commande de consacrer
sa primauté sur les droits des Etats membres : la primauté est « une condition existentielle »
du droit communautaire qui ne saurait exister en tant que droit qu’à la condition de ne pas
pouvoir être mis en échec par le droit des Etats membres [41] ; elle ne lui vient pas d’une
hiérarchie entre les autorités nationales et communautaires mais se fonde sur ce que la règle
communautaire doit prévaloir sous peine de cesser d’être commune ; or à défaut d’être
commune, elle cesse d’exister et il n’y a plus de communauté.

En effet la poursuite des objectifs de la Communauté, la réalisation d’un marché
commun imposent l’application uniforme du droit communautaire, sans quoi il n’existe pas
d’intégration. C’est en vertu de sa nature propre que le droit communautaire affirme sa
supériorité ; elle ne résulte pas d’une quelconque concession de la part du droit des Etats
membres.

Fondée sur la nature intrinsèque des traités communautaires, et de la Communauté,
cette primauté échappe aux aléas que lui feraient courir, si elle en dépendait, les règles
divergentes qui, dans chaque Etat et par chaque, prétendent régler les conflits du droit
international et du droit interne.

La primauté bénéficie à toutes les normes communautaires, primaires et dérivées,
directement applicables ou non ; elle s’exerce à l’encontre de toutes les normes nationales,
administratives, législatives juridictionnelles et même de niveau constitutionnel ; les dispositions constitutionnelles internes ne peuvent être utilisées pour la mettre en échec sans
heurter « l’ordre public communautaire ».

L’ordre juridique communautaire l’emporte sur les ordres juridiques nationaux. La
primauté du droit communautaire vaut dans les relations entre Etats et Institutions dans
l’ordre communautaire et dans les ordres juridiques nationaux45où elle s’impose aux
juridictions nationales.

B/ Le régime juridique du Droit Communautaire

Il faut distinguer pour la commodité de l’exposé, entre le droit communautaire
primaire et le droit communautaire dérivé.

a) Le Droit Communautaire primaire

Le droit communautaire primaire ou originaire qui délimite le cadre institutionnel
de la Communauté est constitué de Traité instituant la CEMAC, de l’Additif à ce Traité relatif
au système institutionnel et juridique de la Communauté, des Conventions régissant ses
Institutions, textes entrés en vigueur après la ratification de tous les Etats signataires ainsi que
des Actes additionnels.

- L’adhésion au Traité institutif est ouvert à tout Etat africain partageant les
mêmes idéaux que ceux auxquels les Etats fondateurs se déclarent solennellement attachés [42] ;
elle est subordonnée à l’accord unanime des membres fondateurs, toute adhésion ultérieure
d’un nouvel Etat requérant l’accord unanime des Etats membres de la Communauté.

La Conférence des Chefs d’Etat peut, à l’unanimité, adopter un projet de
modification du Traité, de son Additif ou des Conventions. Elle est saisie à cette fin soit par
un Etat membre, soit par le Conseil des Ministres ou le Comité Ministériel, sur proposition du
Secrétaire Exécutif, du Gouverneur de la BEAC ou d’un dirigeant de tout autre Organe
spécialisé de la Communauté.

Les modifications n’entrent en vigueur qu’après avoir été ratifiées par tous les
Etats membres.

Le Traité de la CEMAC peut être dénoncé par tout Etat membre. Dans ce cas il
cesse d’avoir effet à l’égard de l’Etat qui le dénonce, le dernier jour du sixième mois suivant la date de notification à la Conférence des Chefs d’Etat ; ce délai peut être abrégé d’un
commun accord entre les Etats signataires.

- Les Conventions séparées régissant les quatre Institutions de la
Communauté sont dès leur ratification annexées au Traité institutif et en font intégralement
partie.

- Les règles des traités et de leurs annexes se situent au sommet de la
hiérarchie de l’ordre juridique communautaire [43]. Elles prévalent à l’égard de l’ensemble des
autres sources du droit communautaire sans exception. A l’égard notamment du droit dérivé et
du droit issu des relations extérieures, les Traités institutifs en constituent à la fois le
fondement, le cadre et les limites.

Les traités communautaires l’emportent aussi sur les autres traités conclus entre
eux par les Etats membres, notamment ceux qui l’auraient été avant leur entrée en vigueur ne
demeurent valables que dans la mesure où ils sont compatibles avec le droit et les
compétences de la Communauté, au sens de l’article 38 de l’Additif au Traité.

Enfin et conformément aux règles du droit international, les traités
communautaires ne cèdent le pas qu’aux traités conclus par les Etats membres avec les Etats
tiers antérieurement à leur entrée en vigueur : cela signifie que les Etats membres ne peuvent
invoquer les dispositions communautaires pour se dispenser d’exécuter les obligations qu’ils
auraient souscrites antérieurement ; en revanche, ils ne sauraient se prévaloir à l’encontre de
la Communauté des droits qu’ils tireraient de ces conventions antérieures.

Encore doivent-ils s’efforcer de se délier de leurs engagements antérieurs
contraires aux traités par des négociations appropriées, comme prévu à l’article 38 précité [44].
De même les traités communautaires l’emportent-ils sur les traités qui seraient
éventuellement conclus par les Etats membres avec les Etats tiers postérieurement à leur
entrée en vigueur.

b) Le Droit Communautaire dérivé

Il convient de distinguer ici entre les actes obligatoires et les actes non décisoires : les
premiers sont constitués des règlements, des règlements cardes, des directives et des
décisions, les seconds des avis et des recommandations.
Les actes obligatoires du Conseil des Ministres, du Comité Ministériel, du
Secrétaire Exécutif et du Gouverneur de la BEAC sont motivés [45].
La Cour de Justice des Communautés européennes considère par ailleurs que les
Etats membres ne peuvent pas modifier la portée objective des actes dérivés par des réserves
ou des objections unilatérales inscrites aux procès verbaux des réunions du Conseil.

1) Régime juridique des règlements

Le règlement est la principale source du droit communautaire dérivé qu’il s’agisse
des règlements de base ou des règlements d’application ou d’exécution
Les règlements de base sont adoptés directement sur la base d’une disposition du
Traité, de son additif ou des Conventions ; les règlements d’application sont pris pour
l’exécution des règlements de base ; les seconds ne peuvent pas déroger aux premiers.
Actes de portée générale au sens de l’article 21 de l’Additif au Traité, les
règlements et les règlements cadres s’appliquent à des catégories envisagées abstraitement
dans leur ensemble et non à des destinataires limités, désignés et identifiables : ils ont un effet
« erga omnes », à l’instar des lois nationales, bien que ne constituant pas la « loi »
communautaire stricto sensu.

Le règlement est obligatoire dans tous ses éléments : il fixe un résultat à atteindre
et prévoit parallèlement les moyens qu’il convient impérativement d’utiliser pour réaliser
l’objectif fixé.
Il s’impose aux Institutions de la Communauté, aux Etats membres et à leurs
ressortissants.

2) Régime juridique de la directive

Ayant pour vocation d’intervenir dans les domaines où il existe des contradictions
ou des différences substantielles entre les législations nationales, la directive a été
l’instrument privilégié de la réalisation du marché intérieur européen ; elle y a réussi à inciter les Etats membres au rapprochement de leurs législations et à la transcription au niveau
national des principes fondamentaux du marché commun.
Elle apparaît selon la doctrine comme un acte communautaire hyper normatif c’est à-dire d’une intensité normative limitée et constitue selon une formule évocatrice « une
méthode de législation à deux étages … ».
La directive n’a pas de portée générale, elle lie « tout Etat membre destinataire
quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales leur compétence en ce
qui concerne la forme et les moyens », précise l’article 21 alinéa 3 de l’Additif au Traité.

Elle doit donc faire l’objet de mesures nationales de transposition consistant à la
mettre en oeuvre et à l’issue de laquelle le droit interne doit être en conformité avec ses
prescriptions [46]
Il y a des directives de base adoptées directement sur la base d’une disposition du
Traité, ou des Conventions annexes, et des directives d’exécution adoptées pour l’application
des directives de base.

3) Régime juridique des décisions

« Les décisions sont obligatoires dans tous leurs éléments pour les
destinataires qu’elles désignent », précise l’article 21 de l’additif au Traité.
Elles doivent être dans tous les cas motivées et notifiées à leurs
destinataires ; elles prennent effet le lendemain de cette notification, à l’instar des
directives.
On distingue les décisions de base, adoptées directement sur la base
d’une disposition du Traité, des décisions d’exécution adoptées pour l’application des
décisions de base.

Contrairement au règlement, la décision n’a pas de portée générale ; elle
n’oblige que ses destinataires qui peuvent être des Etats, des entreprises ou des
particuliers.
Elle constitue l’acte typique par lequel les institutions communautaires
réglementent les cas particuliers et, de ce point de vue, elle s’apparente à un acte
administratif individuel.

Pour la Cour de Justice des Communautés européennes, la décision est « un acte
individuel d’exécution du droit communautaire ».
Elle est obligatoire dans ses éléments, ce qui la distingue de la directive qui n’est
obligatoire que quant au résultat à atteindre ; c’est un acte destiné à produire des effets de
droit, au contraire des avis et des recommandations dépourvus de valeur obligatoire.

IV. Conclusion

Au terme de ces développements, il est aisé de se rendre compte que le processus
d’intégration économique des Etats membres de la CEMAC peine à franchir le cap de la
première étape de sa réalisation.
En l’état de son fonctionnement actuel la Communauté apparaît non pas comme
une organisation d’intégration supranationale à même d’impulser « le passage d’une situation
de coopération à une situation d’union » mais davantage comme une organisation
intergouvernementale marquée par l’égoïsme et l’emprise des Etats membres sur ses
institutions qui, dès lors, jouent difficilement leur rôle prééminent dans la mise en oeuvre
d’une politique réaliste d’intégration.
L’UEAC ne jouit pas d’une pleine autonomie d’action ; le Secrétaire Exécutif et le
Parlement Communautaire n’ont pas le poids politique effectif et ne disposent pas non plus,
tout comme la Cour de Justice, d’un mécanisme d’injonction et de sanction susceptible de
contraindre les Etats, les autres Institutions et organes de la Communauté au respect des
décisions communautaires ; l’exécution de ces décisions accuse dès lors une faiblesse notoire.
Préoccupée certainement par l’insuffisance des stratégies et des méthodes appliquées
jusqu’alors, la Conférence des Chefs d’Etat a commandé une étude sur la réforme du
fonctionnement des institutions et organes de la CEMAC lors de sa réunion tenue en mars
2006 à Malabo en Guinée Equatoriale.

Un encadrement juridique pouvant assurer à ces Instituions et organes une
indépendance, une structuration et une fonctionnalité nécessaires à la recherche et à la protection de « l’intérêt commun » s’avère indispensable autant qu’un redéploiement
conséquent des ressources humaines
La nouvelle dynamique de l’intégration économique et monétaire des Etats
membres reste tributaire de l’adéquation entre l’ambition intégrationniste du Traité et les
pouvoirs conférés aux Institutions et organes chargés de la traduire dans les faits.
Certes la construction d’une Communauté économique et monétaire est une oeuvre
de longue haleine ; elle ne se fait pas « d’un coup », mais « progressivement par des
réalisations concrètes et irréversibles, créant des solidarités de fait » comme le faisaient
remarquer déjà Jean Monnet et Robert SCHUMAN, à propos de l’Union européenne [47].

Mais par delà le renforcement des institutions et organes communautaires et de
leurs financements, on ne saurait plus longtemps faire l’économie dune vigoureuse réflexion
tant sur l’adhésion constante des populations à l’idéal communautaire, que sur la corrélation
entre le processus graduel d’intégration et l’approfondissement de l’ancrage démocratique des
Etats membres, appelés à s’adapter aux mutations politiques économiques et sociales de
l’environnement international.
C’est dire combien le projet d’intégration des Etats de la CEMAC interpelle
toutes les intelligences dont regorgent si heureusement la sous région.
Les intellectuels et les jeunes notamment devraient s’approprier ce projet et
apporter, au mieux de leurs talents, un éclairage novateur aux bâtisseurs que sont les Hommes
d’ Etat, les créateurs des richesses etc.
En tout état de cause la réussite du projet d’intégration des Etats membres de la
CEMAC reste tributaire d’une volonté politique éclairée, ferme et attentive.

[1La Communauté a définitivement vu le jour le 5 février 1998 lorsqu’à la fin de leur 33ème sommet,les Chefs d’Etat ont proclamé la fin de l’U.D.E.A.C. et la naissance de la C.E.MA.C.

[2Sur l’étude des Institutions communautaires, voire les Actes du séminaire de Libreville,
notamment l’article de Monsieur ALI, Conseiller Juridique du Secrétariat Exécutif.

[3Voir les articles 1 de la convention portant création de l’UEAC et de celle régissant l’UMAC ;
l’évocation d’un environnement juridique approprié permet d’établir qu’en signant et en ratifiant les
conventions concernées, les Etats membres ont entendu instituer un ordre juridique distinct de l’ordre
juridique international, selon du moins l’opinion du Professeur DENYS SIMON à propos des traités de
l’Union Européenne.

[4L’Additif au Traité de la CEMAC relatif au système institutionnel et juridique de la Communauté a été
signé à Libreville au Gabon le 5 juillet 1996 en même temps que les Conventions régissant l’UEAC,
l’UMAC et la Cour de Justice communautaire.

[5La BEAC jouit de la pleine personnalité juridique aux termes de l’article 5 de ses statuts.

[6Les Etats membres considèrent leurs politiques économiques comme une question d’intérêt
commun, selon l’article 11 de la Convention régissant l’UEAC.

[7Voir en ce sens ‘’Droit et Pratique de l’union Européenne de Jean Marc Favret : le modèle
européen d’intégration P. 27 ; en outre l’universitaire Jean de Noël ATEMENGUE estime que
l’engagement des Etats membres ‘’est un engagement absolu’’ au sens des articles 5 et 37 de la
Convention régissant l’Union Monétaire car l’Etat membre qui ne le respecterait pas pourrait voir son
retrait ‘’constaté’’ par la Conférence des Chefs d’Etats se prononçant à l’unanimité. (in le droit matériel
de l’intégration dans la Communauté Economique et Monétaire de l’Afrique Centrale : une lecture des
textes fondamentaux).

[8Voir en ce sens CJCE, avis n°1/91 du 14 D2C 1991.

[9Font partie de l’ordre juridique communautaire les règles générales du droit international et la coutume
internationale ainsi que les principes de liberté de démocratie et de respect des droits fondamentaux des
personnes de l’Etat de droit, au sens du préambule du Traité.

[10Voir également CJCE, arrêt VAN GENT en LOOS du5 Février 1963 et Aff. Costa/ENEL du15 juillet 1964.

[11Pour la Cour de Justice des Communautés Européennes la consultation du Parlement
« constitue l’expression d’un principe fondamental selon lequel les peuples participent à l’exercice du
pouvoir par l’intermédiaire d’une assemblée représentative ». CJCE. 5 juillet 1995. Parlement
européen C/ Conseil ; affaire 21/94.

[12Il ressort du rapport provisoire du ‘’diagnostic institutionnel, fonctionnel et organisationnel de la
CEMAC’’ établi par le Cabinet Performances Management Consulting que le droit d’initiative du
processus législatif ne confère pas au Secrétaire Exécutif de la CEMAC un poids politique. Il n’est, en
l’état, qu’un organe de préparation et d’exécution des actes des instances délibérantes
intergouvernementales, ne possédant donc ni légitimité politique, ni autonomie de décision. Les Etats
semblent exercer sur cet organe une sorte de tutelle politique.

[1315 Rappelons que la réalisation des objectifs de l’Union Economique de l’Afrique Centrale est
programmée en trois étapes de cinq ans chacune à compter de l’entrée en vigueur de la Convention
la régissant aux termes des articles de ses 3, 4 et 5.

[14Selon le rapport provisoire du diagnostic institutionnel précité, le niveau d’adhésion à l’idéal
communautaire est encore faible au sein de la CEMAC ; le processus d’intégration s’y caractérise par
des attitudes de défiance à tous les niveaux : défiances vis-à-vis des responsables des principales
institutions perçus comme défenseurs d’intérêts nationaux, défiance vis-à-vis du Secrétaire Exécutif et
de la BDEAC, défiance des Etats les uns vis-à-vis des autres.

[15Pour la doctrine le marché commun se définit comme « une aire géographique unique
substituée à la diversité des aires géographiques nationales qu’elle fusionne et sur laquelle
s’appliquent les règles de l’économie de marché »
(Voir J. Boulouis, opinion citée par Jean de Noël ATEMENGUE dans son article susvisé)

[16Le marché comporte au sens de l’article 13 de la Convention de l’UEAC :
- l’élimination des droits de douanes et intérieurs, des restrictions quantitatives à l’entrée et à la
sortie de marchandises, des taxes d’effet équivalent susceptibles d’affecter les transactions
entre Etat membre
- l’établissement d’une politique commerciale commune envers les Etats tiers
- l’institution des règles communes des concurrences applicables aux entreprises et aux Etats ;
- la mise en oeuvre du principe de liberté de circulation des travailleurs, de liberté
d’établissement, de liberté des prestations de services, de liberté d’investissements et de
mouvements des capitaux
- l’harmonisation et la reconnaissance mutuelle des normes techniques ainsi que des
procédures d’homologation et de certification.

[1719Les règlements arrêtés conformément à l’article 23 de la Convention de l’U.E.A.C.
sont relatifs à :
- l’interdiction accords associations et pratiques concertées entre entreprises et tendant à
restreindre ou à fausser le jeu de la concurrence à l’intérieur de l’Union Economique
- l’interdiction de toutes pratiques d’une plusieurs entreprises constituant un abus de position
dominante sur le marché ou dans une partie significative de celui-ci
- l’interdiction des aides publiques susceptibles de fausser la concurrence en favorisant
certaines entreprises ou certaines productions.

[18L’accord se définit ici comme « tout engagement pris des sujets de droit international et ayant force obligatoire
qu’elle qu’en soit sa qualification formelle. » En ce sens voir CJCE, 11Novembre1995, avis 1/75/1375 point2.

[19La libre circulation des travailleurs ou des mains d’oeuvre intègre :
- l’harmonisation préalable dès la première étape du processus d’intégration, des règles
relatives à l’immigration dans chaque Etat membre, des dispositions pertinentes des codes de
travail nationaux et des dispositions législatives réglementaires applicables aux entreprise et
organismes des protection sociale ;
- l’abolition au cours de cette première étape de tout discrimination fondée sur la nationalité
entre les travailleurs des Etats membres en ce qui concerne la recherche et l’exercice d’un
emploi à l’exception des emplois dans le secteur public para public et stratégiques ;
- le droit d’entrée, de se déplacer de séjourner sur le territoire des Etats membres sous réserve
des limitations d’ordre public de la sécurité publique et de la santé publique ;
- le droit demeurer établi sur le territoire d’un Etat membre à la condition soit d’y avoir exercé un
ou plusieurs emplois pendant au moins quinze ans, soit de pouvoir justifier des moyens de
subsistance dont la nature et la consistance sont déterminées par un règlement du Conseil
des Ministres.
Le droit d’établissement comporte d’une part l’accès par des investisseurs aux activités non
salariées dans des conditions définies par la législation du pays d’établissement, et d’autre part
l’harmonisation progressive des dispositions nationales règlementant l’accès aux dites activités et
l’exercice de celle-ci.
La liberté des prestations de services et appliquée par priorité au services qui interviennent de
façon directe dans les coûts de production ou dans la libération contribuent à faciliter les
échanges de marchandises ; elle bénéficie aux investisseurs personnes physiques ou morale de
la sous région.

[20Institué au sein de la Communauté au terme du règlement n°1/100/CEMAC-042-CM-04 du 21 juillet
2001, le Passeport CEMAC est un instrument de libre circulation des personnes. Mais seule la
République Centrafricaine le délivrerait déjà à ses ressortissants selon le rapport de l’Investissement
Développement Conseil (IDC) sur l’harmonisation du droit d’établissement et la liberté de prestation
de services dans les pays membres de la CEMAC.

[21Selon l’universitaire Jean de Noël ATEMENGUE, l’intégration communautaire portant sur la
définition des mêmes conditions d’accès aux différents établissements d’enseignements pour les
nationaux et les ressortissants communautaires, en ce qui concerne les droits universitaires est déjà
une réalité au Cameroun où les étudiants étrangers ressortissants des Etats membres de la CEMAC
ne paient plus que 50.000 F CFA des droits universitaires (frais d’inscription) alors que les étudiants
étrangers non ressortissants de la CEMAC continuent de payer au moins 300.000 F CFA, selon le
type d’établissement universitaire fréquenté. ( voir article cité) ; à cet égard l’Université de
Ngaoundéré (CAMEROUN) compterait au cours de l’année académique 2005-2006, 1 602 étudiants
tchadiens sur un effectif total de 15 000 apprenants selon le journal d’information Ndjamena Bi Hebdo
n°955 du 6 juin 2006

[22Le règlement n°9/99/UEAC-019-CM du 18 Août 1999 a ccorde à des étudiants de tous les pays de
la Communauté les mêmes conditions de scolarité appliquées aux nationaux dans les établissements
publics ou d’utilité publique ou d’enseignement supérieur

[23Voir règlement n°10/00/CEMAC-066-CM portant adopti on du code de l’aviation civile du 21
juillet 2000 et le règlement n°03/99/UEAC-CM-654 po rtant adoption de l’accord relatif au transport
aérien entre les Etats membres de la CEMAC.

[24En cas de non respect par un Etat membre des engagements prévus à l’article 5 de la
convention, la Conférence des Chefs d’Etat peut constater, à l’unanimité des autres membres de
l’Union Monétaire, le retrait de celui-ci , selon l’article 37 de la convention.

[25A l’exemple de l’Acte Additionnel n°09/00/CEMAC- 086/CCE/02 du 4 décembre 2000 portant
création du Groupe d’Action contre le Blanchiment d’Argent en Afrique Centrale.

[26Au sens de l’article 26 et suivants de ses statuts, le Conseil d’Administration de la BEAC que
préside le Gouverneur définit et met en oeuvre la politique monétaire de l’Union ; il comprend treize
membres dont : 4 administrateurs pour la République du Cameroun, un administrateur par chacune
des Républiques du Congo, de Centrafrique, de la Guinée Equatoriale et du Tchad, deux
administrateurs pour le Gabon et trois pour la République Française. Ils sont désignés pour une durée
de 3 ans renouvelable. Ses décisions sont prises à la majorité simple des administrateurs présents ou
représentés, étant entendu qu’il ne délibère valablement que lorsque chaque Etat y participant est
présenté au moins par un administrateur. Le Conseil peut déléguer certains de ses pouvoirs à
l’unanimité de ses membres, à son Président, au Gouverneur de la Banque et au Comité Monétaire
et Financiers Nationaux.

[27A l’exemple du Règlement n°1/02/CEMAC/UMAC/COBAC re latif aux conditions de l’exercice et du
contrôle de l’activité de la micro-finance dans la zone CEMAC du 13 avril 2002. A l’exemple du
Règlement n°1/02/CEMAC/UMAC/COBAC relatif aux condi tions de l’exercice et du contrôle de
l’activité de la micro-finance dans la zone CEMAC du 13 avril 2002

[28Voir ce sens le règlement n°1/03/CEMAC/UMAC portant prévention et répression du
blanchiment des capitaux et du financement de terrorisme en Afrique Centrale.
- le règlement n°2/00/CEMAC/UMAC/CM portant harmoni sation de la réglementation des
changes des Etats membres de la CEMAC.
Le règlement 02/03/CEMAC/UMAC du 4 avril 2004 relatif aux systèmes, moyens et incidents de
paiement.

[29L’audit général effectué par Cabinet « Performance Manager Consulting » a relevé beaucoup de
distorsions dans la mise en oeuvre des politiques monétaires et financières, en ce qui concerne
notamment des centralisations des avoirs extérieurs, de la règlementation de change et de la
supervision bancaire et la micro-finance.

[30L’audit général effectué par le Cabinet « Performance Management Consulting » a relevé
beaucoup de distorsions dans la mise en oeuvre des politiques monétaires et financières, en ce quiconcerne notamment des centralisations des avoirs extérieurs, de la réglementation des changes et
de la supervision bancaire et de micro-finance.

[31Voir les articles 1(2),7, 9 et 13 de l’Annexe de la Convention du 16 octobre 1990 portant création
de la COBAC.
Voir à cet égard :
- le Règlement COBAC R-2001/07 relatif au contrôle interne dans les établissements de crédit
signé du Président de la Commission Bancaire le 5 Décembre 2001 et contenant 52 articles ;
- le Règlement COBAC R-2003/01 relatif à l’organisation des comptabilités des Etablissements
de crédit signé du même Président, le 27 février 2003 contenant 96 articles.

[32CEDH. 28 sept. 1995, Procola C/ Luxembourg, série A, n°326.

[33M.A. FRISON ROCHE : Comment fonder juridiquement le pouvoir des Autorités de Régulation ?
in Sécurité et Régulation financière, Rev. D’Eco. Financière, 2000, vol. 60 p. 85.

[34Dans l’affaire Tasha Loweh Lawrence c/ la COBAC, la Cour a annulé la décision – COBAC
entreprise en ce qu’elle avait démis d’office le requérant de ses fonctions du Président du Conseil
d’Administration de l’Etablissement de crédit dénommé Amity Bank.

[35La hiérarchie des normes communautaires découle de la typologie des actes communautaires
de droit dérivé prévu aux articles 20 et 21 de l’Additif au Traité.

[36L’uniformité du droit ainsi applicable dans l’espace économique communautaire est une
exigence indispensable des Etats membres ; c’est donc à juste raison que le traité et ses annexes ont
prévu la substitution des règles communes aux réglementations nationales ou imposé l’harmonisation
des réglementations nationales de telle sorte que, sous réserve de l’application du principe de
subsidiarité, le même droit s’applique aux mêmes activités sur l’ensemble du territoire communautaire.
Cet impératif n’est que la projection juridique de la volonté politique des Etats souverains de
construire un espace communautaire ; il implique la capacité du droit communautaire à créer
directement des droits et obligations aux justiciables (effet direct) et la nécessité pour ce droit
communautaire de prévaloir sur toute disposition nationale incompatible (primauté).

[37Pour le Professeur DENYS SIMON, l’intégration du droit communautaire dans les ordres
juridiques nationaux s’effectue selon un modèle de médiatisation qui se traduit par une pénétration
directe, sans passer par le filtre imposé par les constitutions nationales à l’entrée du droit international
dans l’ordre juridique interne. Ainsi le mécanisme de réception est par ‘’hypothèse’’ neutralisé,
l’acceptation initiale et globale résultant de la ratification des traités de base valant insertion
automatique de l’ensemble du droit dérivé pris en application du droit originaire.

[38G. Isaac : Droit Communautaire Général, 2ème éd. p. 1720.

[39P. Prescatore : l’ordre communautaire européen. Presse Universitaire de Liège, 1973 2ème éd. p.227

[40Sur tout ce développement du principe de primauté voir G. Isaac : Droit Communautaire
Général, page 186 et suivants.

[41CJCE, 15 juillet 1964. Aff. COSTA C/ ENEL aff. 6/64. Rec. 1141.

[42Les Etats signataires du Traité ont réaffirmé dans son préambule « leur attachement aux
principes de liberté, de démocratie et de respect des droits fondamentaux des personnes et de l’Etat
du droit ».

[43Voir également en ce sens G. Isaac : Droit communautaire général : prééminence des traités, p.
125.
Voir également en ce sens G. Isaac : Droit communautaire général : prééminence des traités, p. 125.

[44L’article 38 dispose que : « dès l’entrée en vigueur du Traité, de son Aditif et des Conventions de
l’UEAC et e l’UMAC, les Etats membres se concertent, afin de prendre toutes mesures destinées à
éliminer les incompatibilités ou les doubles emplois entre, d’une part le droit et les compétences de la
Communauté et, d’autre part les Conventions conclues par un ou plusieurs Etats membres,
spécialement celles instituant des organisations internationales économiques spécialisées ».

[45Pour la Cour de Justice des Communautés européennes le respect de l’obligation de motivation
fait partie des formes substantielles dont la violation entraîne l’illégalité de l’acte. CJCE, 8 février 1968,
MANDELLI C/ Commission, aff. 3/67 ; 2 avril 1998, SYTRAVAL aff. 36/95.

[46Dire qu’une directive doit être transposée en droit national ne signifie pas qu’elle est dépourvue
d’effet immédiat. Transposer une directive c’est la mettre en oeuvre par des mesures internes. La
transposition n’est donc pas destinée à introduire la directive dans l’ordre juridique national mais à
déterminer au niveau interne les moyens d’atteinte des objectifs fixés au niveau communautaire. Droit
et pratique de l’Union Européenne, 2ème éd. J. Ame Favrel, page 215.

[47Opinion citée dans l’ouvrage « droit et publiques de l’Union Européenne » de Jean FARET page
19.

 
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